II OSK 2572/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 197/12 w sprawie ze skargi T. K. na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 29 grudnia 2010 r. nr III/23/2010 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 197/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. K. na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 29 grudnia 2010 r., nr III/23/2010 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga została poprzedzona przez skarżącego wezwaniem Rady Gminy Krokowa do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podniósł, że w wyniku zbiorczego rozpatrzenia przez Radę Gminy uwag doszło do naruszenia trybu sporządzania studium. W jego ocenie podejście indywidualne do każdej zgłoszonej uwagi skutkowałoby uwzględnieniem którejś, a w konsekwencji inną treścią uchwalonego studium. W dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Gminy Krokowa podjęła uchwałę o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podkreśliła, że podniesione w powyższym wezwaniu zarzuty były przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który rozpoznawał skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr III/23/2010 Rady Gminy Krokowa z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 2 czerwca 2011 r. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, uwzględniając w całości uwagi zawarte w skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesione przez pełnomocnika Rady Gminy Krokowa. Następnie Sąd wskazał, że T. K. jest właścicielem działek: nr [...],[...] i [...] znajdujących się w miejscowości Karwieńskie Błota [...] oraz działki nr [...] znajdującej się w miejscowości Karwieńskie Błota [...]. W przekonaniu skarżącego, ustalenia przyjęte w skarżonej uchwale istotnie naruszyły jego interes prawny - poprzez drastyczne i nieuzasadnione względami ładu przestrzennego lub uwarunkowaniami wynikającymi z przepisów odrębnych ograniczenie kierunków zagospodarowania przedmiotowych działek. Wskazał, że nieruchomości będące jego własnością w studium zostały oznaczone jako "obszary rolnicze i zieleni krajobrazowej", gdzie przewidziany został zakaz lokalizowania zabudowy. Jeżeli zakaz ten zostanie uwzględniony w uchwalanym w przyszłości planie miejscowym to wskutek tej regulacji w studium niemożność zabudowania działek została już przesądzona, co stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącego. W dalszej części skargi podniesione zostały zarzuty dotyczące zasad sporządzania studium, w szczególności sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych po wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy Krokowa wniósł o jej oddalenie. Rada wskazała, że tryb sporządzania studium był przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 323/11 stwierdził, że Rada procedowała zgodnie z prawem. Odpowiadając na zarzut wprowadzenia zakazu zabudowy na działkach należących do skarżącego Rada wskazała, że działki te znajdują się w strefie obszarów rolniczych i zieleni krajobrazowej. Dążenie do zahamowania chaotycznego rozpraszania zabudowy oraz fakt, że działki te stanowią grunty rolne, a więc podlegające szczególnej ochronie przed przeznaczaniem na cele zabudowy mieszkaniowej uzasadniają regulacje zawarte w Studium. Mając na uwadze wytyczne ustawowe, z jednej strony zakazujące zamykania terenów otwartych, z drugiej chroniące tereny rolne, nie można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organy Gminy. Pełnomocnik Rady wskazał, iż brak jest naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą. Z kwestionowanych przez skarżącego postanowień studium odnośnie jego działek jednoznacznie wynika, że ustalenia dla obszarów ochrony terenów rolniczych i zieleni krajobrazowej są częścią ustaleń w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtowania sieci osadniczej na terenie Gminy. Jak wynika z treści studium podstawowy kierunek zagospodarowania to całkowite wykluczenie możliwości ich zainwestowania, nawet w formie rozproszonej zabudowy tzw. siedliskowej. W części tekstowej Studium określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazano, że rozwój przestrzenny gminy ma być oparty na zasadzie zrównoważonego rozwoju oraz regule pierwszeństwa jakości nad ilością wyrażającą się w takich zasadach wykorzystania przestrzeni, jak: racjonalne wykorzystanie zasobów poprzez ograniczenie chaotycznego, rozproszonego zainwestowania na rzecz intensyfikacji, porządkowania oraz podnoszenia standardu i ładu przestrzennego istniejących struktur osadniczych, kształtowania strefy miejskiej jako przestrzeni konkurencyjnej, o wysokiej jakości i standardzie zagospodarowania, spełniającej wysokie wymagania i aspiracje potencjalnych użytkowników, zachowanie, ochrona i wyeksponowanie tych elementów zagospodarowania, które służą utrzymaniu atrakcyjności środowiska przyrodniczo-kulturowego, świadczą o tożsamości gminy i jej lokalnej odrębności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Na wstępie Sąd wyjaśnił, że niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przesłanką konieczną dla skutecznego wniesienia skargi w powyższym trybie jest konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Jednocześnie Sąd wskazał, że WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 323/11 uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z [...] lutego 2011 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Krokowa z 29 grudnia 2010 r. Nr III/23/2010 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Krokowa wskazał, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Następnie Sąd omawiając charakter uchwały o uchwaleniu studium wyjaśnił, że wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe kształtują sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) gruntu. A zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego, analizując akta administracyjne sprawy Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie. Skarżący jest właścicielem działek nr [...],[...] i [...] i nr [...], jednakże nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jego interes w zakresie prawa własności. Mimo wymogu zgodności planu ze studium w obecnej ustawie to związanie nie jest do końca kategoryczne i nie pozostaje również w sprzeczności z prawem jakie przysługuje gminie w zakresie władztwa planistycznego. To gmina określa przeznaczenie gruntów w planie, a zmiana przeznaczenia gruntu nie stanowi naruszenia prawa w tym prawa własności w szczególności. Właściciel może korzystać ze swego prawa własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie z jego społeczno - gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego). To społeczno - gospodarcze przeznaczenie jest kształtowane między innymi przez plany miejscowe, a uchwalanie ich pozostaje w ramach władztwa planistycznego przysługującego gminie. Trudno w takiej sytuacji stawiać zarzut naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie, gdyż każde określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela równałoby się z możliwością skutecznego torpedowania studium bądź planu. Zawsze ktoś z mieszkańców danego terenu będzie czuć się pokrzywdzony, czy niezadowolony z ustaleń studium i konsekwentnie planu, gdyż np. jego grunt zakwalifikowano jako przeznaczony pod zieleń miejską a nie pod inwestycje. Nie świadczy to jednak o naruszeniu prawa bądź interesu prawnego. W odniesieniu do działek skarżącego położonych w obrębie wsi Karwieńskie Błota zaskarżone Studium jako dominujące funkcje tego terenu określa rekreację, obsługę turystyki, rozwój funkcji uzdrowiskowych, a uzupełniające mieszkalnictwo, funkcje usługowe związane z obsługą mieszkańców, rolnictwo. Wprost zapisane zostało w zaskarżonej uchwale, że określone na rysunku studium zasięgi obszarów rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego są zasięgami orientacyjnymi – do uściślenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ten zapis świadczy o potencjalności zakazu zabudowy w odniesieniu do przedmiotowych działek i wyraźnie wskazuje na brak bezpośredniej ingerencji studium w prawo własności skarżącego. Dopiero bowiem plan miejscowy ostatecznie przesądzi o charakterze działek skarżącego. W przekonaniu Sądu, skarżący nie wykazał naruszenia swego interesu prawnego poprzez uchwalenie kwestionowanego Studium. Skoro bowiem studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania naruszenia interesu prawnego, nie można bowiem w oparciu o postanowienia studium w przedmiotowej sprawie dowodzić, że skarżący "mają zakaz zabudowy nieruchomości" skoro Studium nie jest aktem prawa miejscowego a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności nieruchomości. Wykazanie, że postanowienia Studium jako aktu wewnętrznego, programowego, naruszają interes prawny skarżącego, jest wyjątkowo trudne i może mieć miejsce w bardzo szczególnych i rzadkich sytuacjach. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie występuje. Skoro zatem interes ten naruszony nie został, Sąd nie był zobowiązany do badania zasadności innych podniesionych w skardze zarzutów, w szczególności procedury sporządzania Studium. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku T. K., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, 2) naruszenie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały rady gminy naruszającej prawo, 3) naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nie doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej w zakresie przygotowywania studium, 4) naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 8 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że studium nie narusza przepisów prawa w zakresie przyjęcia określonych kierunków zagospodarowania obejmujących działki skarżącego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Krokowa wniosła o oddalenie tej skargi jako bezzasadnej, obciążenie skarżącego kosztami postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Przede wszystkim nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (akt. tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), polegającego na – jak wywodzi autor skargi kasacyjnej – błędnym uznaniu, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wskazać zatem należy, że w świetle wskazanego przepisu legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały organu gminy służy tylko temu, czyj indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżaną uchwałą lub zarządzeniem. Niewykazanie takiego naruszenia – bezpośredniego, rzeczywistego i aktualnego w dacie wnoszenia skargi, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego, prowadzić musi do oddalenia skargi na uchwałę. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ten akt nie jest, w myśl art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym. Takim aktem jest tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Studium jest aktem polityki przestrzennej, aktem prawa ale tylko wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru gminy lub dla jego fragmentów jest pozostawione woli rady gminy, która – uchwalając taki plan - musi zapewnić jego zgodność z postanowieniami studium. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, iż z uwagi na to, że Studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania naruszenia interesu prawnego. Tym samym więc nie można w oparciu o postanowienia Studium dowodzić, że skarżący "ma zakaz zabudowy nieruchomości" skoro postanowienia tego aktu nie kształtują uprawnień do korzystania z prawa własności nieruchomości. Jednocześnie zaś skarżący nie powołuje się na aktualne uprawnienie do odmiennego sposobu zagospodarowania tego terenu, wynikające choćby z decyzji o warunkach zabudowy, czy z ustaleń poprzednich aktów planistycznych, które mogłoby świadczyć o naruszeniu jego prawa przyjętymi w Studium ustaleniami. Zważyć przy tym należy, że zapisy zaskarżonego Studium przy orientacyjnych granicach wyznaczonych w nim zasięgów obszarów, nie dają podstaw do wywodzenia, by Rada - będąc związana ustaleniami Studium – zobowiązana była do wprowadzenia w planie miejscowym bezwzględnego zakazu zabudowy na działce będącej własnością skarżącego. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, w studium przyjęto, iż orientacyjnie wskazany obszar, na którym zlokalizowana jest działka skarżącego przewidziany jest pod rekreację, obsługę turystyki, rozwój funkcji uzdrowiskowych oraz – uzupełniająco – pod mieszkalnictwo, funkcje usługowe związane z obsługą mieszkańców, rolnictwo. To wszystko pozwala na stwierdzenie, że brak jest możliwości przyjęcia, by interes prawny skarżącego został naruszony takimi postanowieniami zaskarżonego Studium. Nie mogły być również uznane za uzasadnione pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 28 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 8 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem nie doszło do wykazania naruszenia konkretnego, aktualnego interesu prawnego skarżącego, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, to oddalenie przez Sąd skargi nastąpiło bez badania czy ewentualnie przy uchwalaniu Studium doszło do naruszenia zasad i trybu jego sporządzania. Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.