II SA/Sz 402/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 18 grudnia 2018 r. nr II /17/18 w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających w roku 2019 I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w części o brzmieniu: "i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r.", II. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu 2 kwietnia 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] w S., dalej zwany również "skarżącym", zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, uchwałę Rady Miasta Szczecin, dalej zwanej "Radą" z dnia 18 grudnia 2018 r., nr II/17/18, w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających w roku 2019 (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2019 r., poz. 179). Powyższemu aktowi prawa miejscowego skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest art. 2, art. 7, art. 88 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.),art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 - t.j. ze zm.), dalej zwaną "u.s.g", art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 - j.t ze zm.), dalej zwaną "u.o.a.n.", art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1482 – j.t.) poprzez przyjęcie, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r., podczas gdy została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 7 stycznia 2019 r. i przy zachowaniu ustawowego vacatio legis mogła obowiązywać nie wcześniej niż po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia. Jednocześnie na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że przedmiotową uchwałą z dnia 18 grudnia 2018 r. określono w § 5 (winno być w § 4), że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. Opublikowana została jednak w publikatorze w dniu 7 stycznia 2019 r. W ocenie skarżącego zatem skutki finansowe dla osób, które przechowują statki i inne obiekty pływające w strzeżonym porcie lub przystani tudzież na parkingu strzeżonym na obszarze oddziaływania ww. uchwały, zostały wprowadzone z datą wcześniejszą niż ogłoszenie aktu prawa miejscowego. Ponadto prokurator wywiódł, że prawidłowo przedmiotowa uchwała powinna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w terminie umożliwiającym upływ 14 - dniowego vacatio legis przed końcem roku kalendarzowego poprzedzającego nowy rok kalendarzowy. Omawiany akt prawa miejscowego został jednak ogłoszony w terminie, który uniemożliwił upływ 14 - dniowego vacatio legis przed końcem 2018 r. W § 5 (prawidłowo § 4) uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie dnia 1 stycznia 2019 r. Uchwała nie zawiera także postanowienia stwierdzającego, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Z powyższego wynikało, że uchwała weszła w życie w istocie 21 stycznia 2019 r. - zgodnie z terminem wskazanym w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Skarżący zauważył także, że na tle badanej uchwały brak jest okoliczności, które w świetle orzecznictwa usprawiedliwiałyby odstępstwo od zasady lex retro non agit. W szczególności nie przemawia za takim działaniem konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej. Skoro zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 7 stycznia 2019 r. pod poz. 179 oraz weszła w życie 21 stycznia 2019 r. to doszło do istotnego naruszenia zasady lex retro non agit, wywodzonej z art. 2 K.R.P. Skarżący podkreślił wagę zasady niedziałania prawa wstecz. Powołał się przy tym na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazując, że pewne odstępstwa od tej zasady są dopuszczalne, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych adresatów. Za sprzeczne z tą zasadą należy, zdaniem Prokuratora, uznać w szczególności nakładanie na podmiot nieistniejącego dotychczas po jego stronie obowiązku, jak również pozbawianie go dotychczasowych uprawnień z mocą wsteczną. Podsumowując rozważania Prokurator stwierdził, że naruszenie w zaskarżonej uchwale zasad prawidłowej legislacji, zakazu niedziałania prawa wstecz, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa, przy jednoczesnym pogorszeniu sytuacji konkretnych osób przechowujących statki lub inne obiekty pływające z uwagi na podwyższenie stawek opłat za ww. czynności, bez stosownego uzasadnienia, stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i rocznym charakterem opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających, uchwała Rady mająca obejmować rok 2019 została wprawdzie podjęta przed końcem 2018 r., ale sposób jej ogłoszenia i retroaktywny moment wejścia jej w życie bez uwzględnienia vacatio legis w istocie stoi w sprzeczności z regułami prawidłowej legislacji i narusza obowiązujące prawo w sposób istotny. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi w całości. Podkreśliła, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Ponadto, zgodnie z art. 5 ww. ustawy, powyżej przywołane przepisy nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Rada wskazała także, iż odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. Wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Podniosła również, że sam skarżący, przyznał, iż tylko w sytuacji gdy akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu, to jest to dostateczna podstawa do wykluczenia wstecznego działania takiej normy, a jeżeli wprowadzone przepisy nie pogarszają sytuacji prawnej jej adresatów to działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Organ podkreślił, że brzmienie uchwały nr II/17/18 Rady z dnia 18 grudnia 2018 roku w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających w roku 2019 w zakresie stawek jest tożsame z brzmieniem uchylonej przez nią uchwały nr XXXV/973/17 Rady z dnia 21 listopada 2017 roku w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających w roku 2018. Zastosowano w niej stawki na tym samym poziomie co w uchwale obowiązującej do dnia jej wejścia w życie. W związku z powyższym, w żadnym razie nie można zgodzić się ze skarżącym, iż zamiarem Rady było wprowadzenie wyższych stawek opłat niż dotychczasowych od początku roku kalendarzowego 2019. W celu uniknięcia wątpliwości Rada wskazała, że obwieszczeniem z dnia 25 lipca 2018 roku Minister Finansów ogłosił maksymalnie stawki opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub obiektów pływających w 2019 roku (M.P. z 2018 roku poz. 733). W porównaniu z rokiem poprzednim uległy one podwyższeniu we wszystkich kategoriach jednostek zarówno za ich usunięcie, jak i przechowywanie. Jednakże, Gmina Miasto S. uznała, iż ustalenie opłat na dotychczasowy poziomie, a więc stawek maksymalnych obowiązujących w 2013 roku jest w pełni wystarczające. Od początku obowiązywania ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych policja wydała bowiem tylko jedną dyspozycję usunięcia statku lub innej jednostki pływającej. Natomiast, w innych wypadkach prowadzenia statków lub innych obiektów pływających po spożyciu alkoholu nie było potrzeby usuwania jednostek pływających z akwenów, ze względu na inną możliwość zabezpieczenia łodzi lub wezwania zmiennika sternika. Rada nie zgodziła się z zarzutem skarżącego, iż uchwała z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających w roku 2019 nie mogła wejść w życie z dniem 1 stycznia 2019 r., a przy zachowaniu ustawowego vacatio legis powinna obowiązywać nie wcześniej niż po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, co nastąpiło dopiero w dniu 7 stycznia 2019 r. Przepisy u.o.a.n. nie wyłączają bowiem możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, a więc o ile nie pogarszają one sytuacji prawnej adresatów tych norm. Natomiast, skoro stawki opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających w zaskarżonej uchwale zostały utrzymane na dotychczasowym poziomie wynikającym z uchwały nr XXXV/973/17 Rady z dnia 21 listopada 2017 r., to nie sposób było przyjąć, że doszło do pogorszenia sytuacji prawnej jej adresatów. Co za tym idzie w przedmiotowej sprawie nie można było mówić o naruszeniu prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada nadmieniła również, iż zaskarżona uchwała była badana w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez Wojewodę Z., który nie stwierdził, że jest niezgodna z prawem i nie wydawał w stosunku do niej rozstrzygnięć nadzorczych, a co więcej jak wskazano wyżej opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 7 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Za punkt wyjścia rozważań w badanej sprawie należy przyjąć art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. "Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał" (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Dalej wskazać należy, że w judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności uchwały powinno zatem poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazanie, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy należy się zgodzić z Prokuratorem, iż podnoszone w skardze naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 u.o.a.n. miało charakter istotny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2). Z kolei stosownie do art. 5 u.o.a.n., przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Rozważyć zatem należało, czy w omawianej sprawie istniały przesłanki do tego, aby dla ustalanych opłat za usuwanie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających w roku 2019, po pierwsze skrócić ustawowo przewidziany okres vacatio legis, a po wtóre aby nadać tym przepisom wsteczną moc obowiązującą. Z przedłożonych sądowi akt wynika, że uchwała została podjęta w dniu 18 grudnia 2018 r., ze wskazaniem w § 4, że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. Zatem już w dacie podjęcia uchwały nie było możliwości zachowania czternastodniowego terminu vacatio legis, bowiem od dnia podjęcia uchwały do dnia jej wejścia w życie miało upłynąć 13 dni, przy założeniu, że uchwała zostałaby opublikowana we właściwym dzienniku urzędowym w dniu 18 grudnia 2018 r. Tymczasem uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 7 stycznia 2019 r., a więc już po dniu wskazanym jako data jej wejścia w życie. Na skutek opublikowania uchwały w terminie późniejszym aniżeli wskazywana w jej treści data wejścia w życie, okresu tego praktycznie nie było. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości i nie kwestionuje tego także Rada, iż uchwała nakłada na właścicieli i użytkowników statków lub innych obiektów pływających, obowiązek pokrycia kosztów związanych z ich przymusowym usunięciem i umieszczeniem w strzeżonym porcie, przystani lub parkingu, w przypadkach, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Nie ulega zatem, zdaniem sądu wątpliwości, że akt tego rodzaju powinien być ogłoszony z odpowiednim wyprzedzeniem, aby użytkownicy akwenów mieli po pierwsze świadomość konsekwencji prowadzenia statku bądź innego obiektu pod wpływem alkoholu lub podobnie działającego środka, a po wtóre aby mieli możliwość zapoznania się z wysokością opłat stąd wynikających. Brak stosownej uchwały w zakresie określenia kosztów przechowania statku lub innego obiektu pływającego mógłby bowiem wywołać u adresatów uchwały błędne przekonanie o braku konieczności ponoszenia kosztów, czy rezygnacji przez powiat z ich pobierania. W efekcie mogłoby dojść do sytuacji, w której na skutek tego przekonania właściciel bądź posiadacz takiego obiektu pozostawił go w porcie lub na przystani na jakiś okres będąc przekonanym, że postój jest bezpłatny, a następnie, na skutek wejścia w życie uchwały ustalającej odpłatność z mocą wsteczną, musiałby pokryć koszty przechowania statku bądź innego obiektu w wysokości, której wcześniej nie mógł znać. W tych okolicznościach należy się zgodzić w Prokuratorem, iż w takim przypadku zarówno skrócenie okresu vacatio legis jak i obowiązywanie przepisów ustalających odpłatność z mocą wsteczną jest niedopuszczalne, godzi bowiem w podstawowe zasady demokratycznego państwa prawa, w szczególności zasadę lex retro non agit. W ocenie sądu nie zachodzi w tym przypadku wyjątek pozwalający na określenie krótszego okresu vacatio legis, o którym mowa w art. 4 ust. 2 u.o.a.p., ani rezygnację z zachowania przewidzianego w art. 4 ust. 1 tej ustawy czternastodniowego okresu vacatio legis i wejście w życie uchwalanych przepisów w dacie ich publikacji. Zważyć bowiem należy, że niewątpliwe regulacje zawarte w spornej uchwale nakładają na jej adresatów obowiązki, których treść powinna być im znana z odpowiednim wyprzedzeniem. Oceny tej nie zmienia, zdaniem sądu, przywoływana przez Radę okoliczność, iż opłaty od 2013 r. utrzymywane są na stałym poziomie, a zatem ich wysokość powinna być potencjalnym adresatom tego aktu znana. Przyjęcie takiego założenia musiałoby prowadzić do wniosku, że adresaci uchwały będą przewidywać wysokość opłaty, którą Rada zamierza dopiero ustalić. W badanej sprawie, określenie wstecznej mocy obowiązywania podjętej w dniu 18 grudnia 2018 r. uchwały, wynika z daty jej publikacji, która nastąpiła już po dniu określonym jako dzień jej wejścia w życie. Nie był to z pewnością zabieg zamierzony przez uchwałodawcę, jednak na skutek zbyt późnego podjęcia uchwały powinien był się liczyć z tym, że nie zostanie ona opublikowana z zachowaniem czternastodniowego okresu vacatio legis. Było to niemożliwe chociażby ze względu na to, że sama uchwała została podjęta w dacie, która nie zapewniała zachowania tego okresu (od 18 grudnia 2019 r. do wskazanej w § 4 uchwały daty wejścia w życie to jest 1 stycznia 2019 r. upłynęłoby 13 dni). Biorąc pod uwagę konieczność przesłania uchwały właściwemu organowi, przygotowania publikacji w dzienniku urzędowym, okres ten uległby dalszemu skróceniu. Z uwagi natomiast na okres świąteczny organ mógł również zakładać, że nie dojdzie do publikacji uchwały przed dniem 1 stycznia 2019 r. Efektem takiego procedowania organu było ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 7 stycznia 2019 r. – już po terminie wskazanym w § 4 zaskarżonej uchwały jako dzień jej wejścia w życie. To z kolei spowodowało, iż obowiązuje ona z mocą wsteczną, co jak wskazano wyżej narusza zasady prawidłowej legislacji i nie znajduje uzasadnienia, zważywszy na okoliczność, iż uchwała nakłada obowiązki w sferze finansowej jej adresatów. Brak zapobiegliwości organu i zbyt późne podjęcie uchwały nie może stanowić usprawiedliwienia dla nadania aktowi wstecznej mocy obowiązującej. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że § 4 zaskarżonej uchwały, w tej części, w jakiej określa datę jej wejścia w życie istotnie narusza prawo, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w tej części, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.). Nie dostrzeżono celowości stwierdzenia nieważności całej uchwały, bowiem w ocenie sądu usunięcie z § 4 tego fragmentu, który określa datę wejścia w życie będzie skutkowało jej wejściem w życie w terminie ustawowo określonym w art. 4 ust. 1 u.o.a.n.