II SA/Sz 405/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. , nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Podaniem z dnia [...] r. Spółka A. zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu jednorodzinnych wolnostojących budynków mieszkalnych z garażami wraz zagospodarowaniem terenu położonego przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., Nr [...], ustalił Spółka A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] wolnostojących jednorodzinnych budynków mieszkalnych z [...] mieszkaniami (dwa mieszkania w każdym z [...] wolnostojących budynków) i [...] garaży na samochody osobowe wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji, na podstawie analizy złożonego wniosku przeprowadzonej zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stwierdził, że teren ma dostęp do drogi publicznej, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyli B. i T. S., właściciele działki Nr [...] przy ul. [...] oraz A. i K. P. właściciele działki Nr [...] przy ul. [...]. W odwołaniu zarzucono, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności o jaką zabudowę chodzi, czy przedmiotem zabudowy są budynki jednorodzinne wolnostojące czy w zabudowie bliźniaczej. Na terenie analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca na działkach o pow. ok. [...] m2. Odwołujący wskazywali również na określenie elewacji frontowej jedynie dla budynków usytuowanych od strony frontowej z pominięciem budynków bliźniaczych usytuowanych na osiedlu. Poza tym zarzucono brak właściwego uzasadnienia decyzji, co do przyjętych rozwiązań i podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , w wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzją z dnia [...] r., Nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prócz ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego rozstrzyga on o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy - art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 ustawy "w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy". Z powyższego Kolegium wywiodło, że w decyzji o warunkach zabudowy nie orzeka się o "przeznaczeniu terenu". Dalej Kolegium podało, że instrumentem prawnym ograniczającym dowolne inwestowanie na obszarze nieobjętym planem miejscowym oprócz przepisów szczególnych jest przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada ta zobowiązuje organ do ustalania warunków zabudowy dopiero wówczas, gdy niezależnie od spełnienia innych prawem wymaganych warunków zamierzenie inwestycyjne jest lokalizowane w sąsiedztwie co najmniej jednej działki zabudowanej i to na zasadzie kontynuacji funkcji, kontynuacji parametrów, kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, kontynuacji linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że należy budować tak jak "u sąsiadów" po ustaleniu przez właściwy organ wszystkich warunków według zasad określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Poza tym zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez działkę budowlaną - należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Warunki zabudowy co do cech i parametrów dotyczą konkretnych obiektów budowlanych, a nie zespołu takich budynków. Przy wnioskowanym sposobie zagospodarowania nie jest możliwe ustalenie zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków zabudowy dla poszczególnych budynków, poza ewentualnie budynkami usytuowanymi od strony ulicy [...]. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium uznało, że żadna z najbliższych sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób opisany we wniosku i załącznikach oraz w zaskarżonej decyzji. Żadna bowiem działka dostępna z tej samej drogi - ulicy [...] nie posiada zabudowy w postaci [...] budynków mieszkalnych, (niezależnie od spornej kwestii, czy są to budynki jednorodzinne wolno stojące czy w zabudowie bliźniaczej) tworzących ogrodzone osiedle. W sąsiedztwie przedmiotowej działki występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z określonym budynkiem mieszkalnym na przypisanej do tego budynku nieruchomości gruntowej wyodrębnionej geodezyjnie. Zatem jest to całkiem inny sposób zagospodarowania terenu niż wnioskowane zamierzenie. Zdaniem Kolegium planowane zamierzenie w sposób oczywisty prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu pod zabudowę "zamkniętego osiedla", a taka zmiana nie mieści się w istniejącym zagospodarowaniu w najbliższym sąsiedztwie. Zmiana taka nie może nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując Kolegium podało, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na tej podstawie, że inwestycja nie mieści się w zasadzie "dobrego sąsiedztwa" tj. nie spełnia warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie sprawy to Kolegium pomimo oczywistych braków m.in. o jaką faktycznie zabudowę chodzi pozostawia to bez wyjaśnienia. Są to bowiem okoliczności, które nie mają istotnego znaczenia do uznania, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia podstawowych wymogów, wskazanych w niniejszym uzasadnieniu. Spółka A., działając przez pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. W uzasadnieniu podniosła, że w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy została wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta przez uprawnionego architekta, a zatem osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę. Tylko taka osoba potrafi zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa stwierdzić, czy planowana zabudowa będzie spełniała wymagania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Dlatego też, zdaniem skarżącej, nie w gestii Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest orzekanie czy dana inwestycja spełnia wymagane warunki urbanistyczne i architektoniczne, bowiem w tej kwestii wiedza prawnicza jest w zupełności niewystarczająca, należy się bezwzględnie odwołać do wiadomości specjalistycznych. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy została wydana na podstawie uprzedniej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 61 ust. 1, pkt 1 ustawy. Nie można uznać, jak przyjęło SKO, że jeżeli na sąsiedniej działce znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny, to na dużo większej działce, na której planowana jest inwestycja skarżącej nie może znajdować się czternaście jednorodzinnych budynków mieszkalnych z dwoma mieszkaniami w budynku. Nie można też uznać, iż planowana inwestycja narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Na sąsiednich działkach posadowione są budynki jednorodzinne, z jednym mieszkaniem przyprządkowane do określonej działki, z kolei planowana inwestycja Spółki A. polega na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z dwoma mieszkaniami w każdym budynku. Mając na uwadze powyższe, bez jakichkolwiek wątpliwości można zauważyć, iż inwestycja skarżącej jest kontynuacją funkcji parametrów, cech i wskaźników istniejącej już zabudowy zarówno pod względem urbanistycznym jak i architektonicznym. Aby zabudowa była kontynuacją funkcji już zastanej zabudowy, nie musi być ona tożsama z tą zabudową. Przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjątkowo wąskiego rozumienia pojęcia "dobrego sąsiedztwa" jest naruszeniem zasady wolności zagospodarowania, bowiem nie zaistniały żadne przesłanki prawne wykluczające zagospodarowanie działki nr [...] w sposób określony w decyzji Prezydenta Miasta . Nadto skarżąca wskazała, iż dnia [...] r., uzyskała nie tylko decyzję o warunkach zabudowy, ale już pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych takiego samego rodzaju jak w obecnie planowanej inwestycji, na działce nr [...] przy tej samej ulicy w obrębie analizowanego sąsiedztwa, przy której ma powstać planowana inwestycja, tj. przy ul.[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja narusza wskazany wyżej przepis K.p.a. mimo że decyzja organu I instancji zawiera wady uzasadniające jej uchylenie. Organ I instancji ustalając warunki zabudowy określił w decyzji nieprzekraczalną linię zabudowy. Tymczasem w przepisie art. 61 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) mowa jest o linii zabudowy, a w przepisie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) sprecyzowano, iż w decyzji o warunkach zabudowy określa się obowiązującą linię zabudowy. Określenie w decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy może być odczytane jako przyzwolenie na lokalizowanie zabudowy w kilku rzędach w głąb działki, mimo że brak jest określenia obwiązujących linii zabudowy dla takich lokalizacji. Oznacza to, iż decyzja organu I instancji narusza wymienione powyżej przepisy prawa materialnego i już z tego powodu winna być uchylona. Kolejną wadą decyzji organu I instancji jest brak odniesienia do wniosku strony. Z części graficznej wniosku wynika, że strona zainteresowana jest aby obwiązująca linia zabudowy przebiegała w mniejszym oddaleniu od ulicy [...] niż to określono w załączniku graficznym do decyzji. Nadto z wniosku tego wynika, że strona zainteresowana jest kilkoma liniami obowiązującej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Natomiast organ I instancji ustalił jedną nieprzekraczalną linię i to w taki sposób, że przecina ona budynki zaplanowane najbliżej ulicy. W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że skarżąca zmieniła wniosek w tym zakresie. Z powyższego wynika, że organ I instancji ustalając warunki zabudowy określił linie zabudowy niezgodnie z przepisami oraz w oderwaniu od wniosku strony. Opisane wady decyzji organu I instancji uzasadniały jej uchylenie, jednak, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dysponował wystarczającym materiałem dowodowym aby wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż Sąd nie podziela poglądu Kolegium wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że skoro działki znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane są jednym domem mieszkalnym, to niezależnie od wielkości działki objętej wnioskiem możliwe jest ustalenie warunków zabudowy tylko dla jednego budynku. Zdaniem Sądu możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla kilku budynków, na ile pozwala na to wielkość działki oraz dla ilu budynków możliwe jest określenie wszystkich warunków wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wspomniane powyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury w § 3 stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie obszar analizowany nie został wyznaczony zgodnie z przytoczonym przepisem. Granice obszaru analizowanego od strony północnej przeprowadzono po granicy działki objętej wnioskiem, również od strony południowej nie zachowano minimalnej szerokości. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie miał podstaw do stwierdzenia, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mogąca stanowić dobre sąsiedztwo dla planowanej przez skarżącą zabudowy. Tym bardziej, że skarżąca podniosła w skardze, iż przy ulicy [...] uzyskała już stosowne decyzji i zrealizowała inwestycję podobną do planowanej. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.