II SA/Sz 408/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku M. S. złożonego w oparciu o art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] r. o odmowie przyznania stronie uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. orzeczono o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu wojennego. W dniu 18 lipca 2016 r. wpłynął do Urzędu wniosek strony o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu odebrania rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia (art. 4 ust. 2 ustawy) oraz osadzenia z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych miejscu odosobnienia, w którym pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy). Zdaniem organu wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, gdyż wnioskodawca nie wykazał, aby za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny lub jego słuszny interes. M.S. nie zgadzając się z powyższą decyzją, we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucił, iż organ dokonał zbyt pobieżnego rozpoznania sprawy. Wskazał, że okoliczności poddania go eksterminacji i wynarodowieniu w trakcie odosobnienia w czasie wojny w dzieciństwie są niesporne, zaś wniosek oparty na pkt 1 c w zw. z pkt 2 ustawy jest zasadny, niezależnie od decyzji IPN. Decyzją z dnia [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. b i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 22 § 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. 2016 poz. 1255), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu słuszny interes strony nie może prowadzić do obchodzenia innych przepisów prawa tj. w niniejszej sprawie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. b powołanej wyżej ustawy. Niewątpliwie w interesie strony leżałoby naruszenie wskazanych wyżej przepisów ustawy, tym nie mniej organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i w sytuacji stwierdzenia braku podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich zobowiązane są do podjęcia decyzji o odmowie jego przyznania. Według organu, nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. Artykuł 154 nie może stanowić bowiem tzw. "wentyla bezpieczeństwa" polegającego na tym, że strona dąży do wzruszenia prawomocnej niekorzystnej dla niej decyzji. W analogicznych sprawach Szef Urzędu wydał decyzje o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, a zatem, według organu, przyznanie wnioskodawcy uprawnień koliduje również z interesem społecznym oraz utrwalonym w tej kwestii orzecznictwem. Organ wyjaśnił, że strona ubiegała się o przyznanie uprawnień na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi że przepisy ustawy stosuje się także do osób, które jako dzieci zostały odebrane rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia. Skoro w świetle treści przepisu art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o kombatantach do wyłącznej kompetencji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej należy wydawanie decyzji potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy, to Szef Urzędu nie może samodzielnie oceniać, czy strona została odebrana rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowego wynarodowienia. Prezes IPN decyzją z dnia [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] odmówił potwierdzenia okoliczności przewidzianych w art. 4 ust. 2 ww. ustawy o kombatantach. Odnosząc się natomiast do powołanego przez stronę art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach, organ podkreślił, że przedmiotowy przepis dotyczy pobytu w konkretnych miejscach odosobnienia, a wnioskodawca ani w trakcie przeprowadzonego postępowania, ani obecnie nie wskazywał na pobyt w jednym z nich. Ponadto w piśmie z dnia 9 marca 2007 r. kierowanym do organu wnioskodawca sprecyzował wyraźnie, że występuje o przyznanie uprawnień z tytułu określonego w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy. M.S. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisaną decyzję podniósł, że organ bezpodstawnie przyjął, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach dotyczy pobytu w konkretnych miejscach odosobnienia oraz, że wnioskodawca nie wykazał pobytu w takim miejscu. Mając na względzie literalne brzmienie art. 4 ustawy kombatanckiej wskazał, że wniosek oparty na pkt 1 c w związku z pkt 2 dotyczącym dzieci poddanych eksterminacji i wynarodowieniu został nieprawidłowo rozpoznany w dotychczasowych postępowaniach administracyjnych. Nadto podkreślił, że w niniejszej sprawie okoliczności poddania jego osoby eksterminacji i wynarodowieniu w czasie odosobnienia w czasie wojny w dzieciństwie są niesporne, zaś dokumenty potwierdzające wskazane okoliczności znajdują się w aktach sprawy. Nie podzielił poglądu organu, że decyzja Prezesa IPN o odmowie potwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 2 ustawy kombatanckiej jest dla Urzędu ds. Kombatantów wiążąca, gdyż taka interpretacja nie wynika wprost z żadnego przepisu i jest sprzeczna z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o kombatantach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.,) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Stosownie do powołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Postępowanie, o którym w mowa w art. 154 k.p.a., nie stanowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ani też kontroli merytorycznej takiej decyzji, gdyż takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w której ustawodawca wykluczył możliwość rozpoznania sprawy niejako w trzeciej – kolejnej instancji. Niewątpliwie jest to postępowanie samodzielne i nowe w stosunku do postępowania głównego, w który wydano decyzję ostateczną, której celem jest wyłącznie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w § 1 ww. przepisu, co sprowadza się do zbadania, czy za zamianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ustawodawca wprawdzie nie zdefiniował tych pojęć, tym nie mniej stwierdzić należy, że słuszny interes strony i interes społeczny powinny odpowiadać prawu. Zmiana (uchylenie) decyzji, na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym rozstrzygnięciu, nie może bowiem prowadzić do naruszenia (obchodzenia) prawa i wydania decyzji niezgodnej z tym prawem, skoro w interesie społecznym leży poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniony wyłącznie w granicach określonych prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 195/08, wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nie można uzasadniać zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. interesem społecznym lub słusznym interesem strony, jeżeli taka zmiana byłaby sprzeczna z prawem. Mając powyższe na uwadze, podzielić należy pogląd organu, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (zwanej dalej "ustawą o kombatantach"), przyznanie skarżącemu uprawnień na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy (który to przepis stanowił podstawę żądania strony zwartego w piśmie z dnia 9 marca 2007 r. oraz podstawę decyzji organu z dnia 7 października 2008 r.) uzależnione było od potwierdzenia i ustalenia przez Instytut Pamięci Narodowej okoliczności, że strona jako dziecko została odebrana rodzicom w celu poddania eksterminacji lub w celu przymusowemu wynarodowieniu. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o kombatantach stanowiącego, że na wniosek osoby zainteresowanej Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdza okoliczność, o której mowa w art. 4 ust. 2. Oznacza to, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych we własnym zakresie nie ustala i nie bada okoliczności z art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach, lecz jest związany wydaną przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej decyzją w tej kwestii, tj. w niniejszej sprawie decyzją IPN z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] r. o odmowie potwierdzenia faktu odebrania M. S. rodzicom w celu poddania eksterminacji i przymusowemu wynarodowieniu. Natomiast uszło uwadze organu, czego dowodzi lektura decyzji, że decyzja wydawana w oparciu o art. 154 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej zmianę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że sposób rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 154-155 k.p.a. może być dokonany tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2325/11, z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06, z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3015/15 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 156/17). W konsekwencji decyzja podejmowana w trybie nadzwyczajnym powinna zapaść w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego, ze sprawą zakończoną decyzją w sprawie pierwotnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 3163/14 "na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które przy ustaleniu tożsamości sprawy należy badać łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W świetle powyższego również decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych wcześniej decyzją pierwotną, a nie kwestii nowych. W przeciwnym wypadku nie doszłoby do zmiany decyzji lecz do wydania decyzji w nowej sprawie". Sąd w składzie orzekającym pogląd ten, mimo że dotyczący art. 155 k.p.a., w pełni aprobuje. Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu z dnia [...] r. jako objęta wnioskiem o jej zmianę w trybie omawianego przepisu, rozstrzygnęła w sposób ostateczny o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Przy czym organ badał sprawę wyłącznie pod kątem podstaw do zastosowania przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach. Tymczasem zaskarżona decyzja wydana w oparciu o art. 154 k.p.a. rozstrzyga również o okolicznościach wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach, które to nie były przedmiotem oceny w decyzji pierwotnej (ostatecznej). W rezultacie nie sposób uznać, aby w tym zakresie pomiędzy wskazanymi sprawami organ zachował tożsamość podstawy prawnej. Tym samym stwierdzić należy, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wykroczył poza uprawnienia określone przepisem art. 154 k.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi dotyczące art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o kombatantach czyni bezprzedmiotowymi. Wyjaśnienia wymaga, czego nie dostrzega skarżący, że przyznanie uprawnień kombatanckich w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o kombatantach może nastąpić tylko i wyłącznie po zainicjowaniu przez skarżącego nowej sprawy w tym przedmiocie, a jeżeli w jego ocenie taki wniosek inicjujący został już złożony, to w przypadku zwłoki organu w jego rozpatrzeniu, stronie przysługuje - po uprzednim wyczerpaniu trybu z art. 37 k.p.a. - prawo do zaskarżenia do Sądu bezczynności organu. W tym stanie rzeczy, Sąd uwzględniając skargę, orzekł jak w pkt I sentencji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II sentencji na podstawie art. 200 ww. ustawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej wyżej przez Sąd oceny prawnej wskazującej, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 154 k.p.a. może nastąpić jedynie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] r. oraz do wydania odpowiadającej prawu decyzji w zakresie istnienia podstaw do zmiany rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania uprawnień kombatanckich.