II SA/Sz 412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Z. z dnia 22 lutego 2019 r. nr 2/2019 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki od stacji elektroenergetycznej Pomorzany do nacięcia linii Krajnik-Glinki oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia 22 lutego 2019 r., nr 2/2019 Wojewoda Zachodniopomorski działając na podstawie art. 12 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) zwanej dalej: "u.p.z.p.", zarządził o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki od stacji elektroenergetycznej Pomorzany do nacięcia linii Krajnik-Glinki, na terenie Gminy Kołbaskowo. Zgodnie z § 2.1., obszar objęty zarządzeniem zastępczym w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebudowy linii 220 kV Krajnik-Glinki dotyczy obrębów: Ustowo i Przecław w gminie Kołbaskowo. Granica obszaru objętego zarządzeniem zastępczym Wojewody została wyznaczona na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część zarządzenia (§ 2.2.). Jak wynika z § 3 zarządzenia zastępczego, opracowanie planu wynika z konieczności sporządzenia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, na podstawie art. 12 ust. 3 u.p.z.p., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie gminy Kołbaskowo, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na realizacji odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki od stacji elektroenergetycznej Pomorzany do nacięcia linii Krajnik-Glinki. Zarządzenie obowiązuje od dnia podpisania (§ 4). W uzasadnieniu podjętego zarządzenia, organ wskazał, że planowana inwestycja polegająca na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki od stacji elektroenergetycznej Pomorzany do nacięcia linii Krajnik-Glinki., służy poprawie bezpieczeństwa energetycznego kraju, w ramach realizacji celów przyjętych w Polityce energetycznej Polski do 2030 r. Projektowana w zarządzeniu linia elektroenergetyczna, została wymieniona w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, przyjętej uchwałą Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. (M.P. z 2012 r., poz. 252). Przedmiotowa inwestycja związana jest ze strukturą Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, którego kluczowymi elementami są linie elektroenergetyczne najwyższych napięć, stanowiąc zbiór urządzeń przeznaczonych do wytwarzania, przesyłu, rozdziału, magazynowania i użytkowania energii elektrycznej, połączonych ze sobą funkcjonalnie w system umożliwiający realizację dostaw energii elektrycznej na terenie kraju w sposób ciągły i nieprzerwany. Planowana linia jest jedną z inwestycji, których zadaniem jest wzmocnienie Krajowego Systemu Elektroenergetycznego oraz poprawa bezpieczeństwa energetycznego województwa zachodniopomorskiego, w tym aglomeracji szczecińskiej i została ujęta w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego przyjętym uchwałą nr XLV/530/10 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2010 r. Zgodnie z tym dokumentem zadanie to określone zostało jako część budowy pierścienia 220 kV wokół aglomeracji szczecińskiej jako cel i kierunek zagospodarowania przestrzennego województwa. Zgodnie z przywołanymi dokumentami, budowę wskazanej linii traktuje się jako inwestycję celu publicznego o znaczeniu krajowym. Brak realizacji omawianej inwestycji może zdestabilizować pracę Krajowego Systemu Elektroenergetycznego, co w konsekwencji może doprowadzić do braku ciągłości dostaw energii i wystąpienia niebezpiecznego zjawiska "blackout-u". Zapewnienie bieżącego i długookresowego bezpieczeństwa funkcjonowania Krajowego Systemu Elektroenergetycznego oraz eksploatacji, konserwacji, remontów i niezbędnej rozbudowy sieci przesyłowej na terenie całego kraju należy do statutowych obowiązków inwestora przywołanego przedsięwzięcia - P. S. E. S..A.., pełniącego funkcję krajowego operatora systemu przesyłowego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej (zgodnie z decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...]., znak: [...] W oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty Wojewoda stwierdził, że wymiana korespondencji pomiędzy przedstawicielami umocowanymi przez operatora linii energetycznej i inwestora, tj. P. S. E., Wójtem Gminy Kołbaskowo, Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego oraz Wojewodą Zachodniopomorskim trwała od 2014 roku. Wojewoda podejmował czynności zmierzające do uzgodnienia terminu realizacji omawianej inwestycji oraz możliwości wprowadzenia tej inwestycji do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołbaskowo. Termin realizacji przedmiotowej inwestycji (zgodnie z określonym przez inwestora Harmonogramem Rzeczowym), w tym zakończenia prac związanych z budową wskazanej linii (rozumiane jako "Odbiór Końcowy Przedmiotu Umowy") wyznaczono na dzień 30 kwietnia 2017 r. Do chwili obecnej nie doszło do ustalenia nowego terminu zakończenia prac, jednakże kierując się treścią pierwotnego harmonogramu, czas na realizacje omawianej inwestycji minął. Z korespondencji zgromadzonej w niniejszej sprawie (w tym pisma Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 21 czerwca 2016r. kierowanego do Wójta Gminy Kołbaskowo), a także ze spotkań przedstawicieli P. S. E. S.A. z przedstawicielami Wojewody wynika, że osiągnięcie porozumienia w sprawie możliwości wprowadzenia tych inwestycji do Studium okazało się niemożliwe. Spotkania przedstawicieli inwestora (na które wskazuje się we wniosku o podjęcie działań przez Wojewodę z 12 czerwca 2018 r. z radnymi oraz Wójtem Gminy Kołbaskowo, które odbywały się od sierpnia 2016 r. do lutego 2018r.) nie doprowadziły do kompromisu. Ostatecznie Rada Gminy Kołbaskowo dnia 23 kwietnia 2018r. przyjęła stanowisko wyrażające brak akceptacji budowy nowego odcinka dwutorowego linii 220 kV Krajnik - Glinki. Według Wojewody Gmina Kołbaskowo nie podjęła działań planistycznych w tym zakresie, a budowa tej linii jest niezbędna dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej do odbiorców, przede wszystkim z okręgu szczecińskiego, lecz także dla zabezpieczenia wielostronnego zasilania napięciem 220 kV. Linia elektroenergetyczna 220 kV od stacji Pomorzany do nacięcia linii Krajnik - Glinki ma kluczowe znaczenie dla zagwarantowania stabilnych dostaw prądu do północnej i zachodniej Polski, a zwłaszcza województwa zachodniopomorskiego. Inwestycja jest odpowiedzią na rosnące potrzeby w zakresie energii elektrycznej w ujęciu regionalnym i krajowym, jak również potrzebę zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej o stałym napięciu i mocy biernej. Istniejąca, dotychczasowa linia elektroenergetyczna 220 kV relacji Krajnik-Glinki nie przewiduje realizacji odcinka trasy dwutorowej napowietrznej elektroenergetycznej od stacji Pomorzany do nacięcia linii Krajnik-Glinki. Odcinek omawianej linii został zaprojektowany wzdłuż planowanej obwodnicy wschodniej Przecławia w przebiegu drogi krajowej nr [...]. Poprowadzenie inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym w jednym korytarzu infrastrukturalnym minimalizuje parcelację terenów gminy, a także kumuluje w jednym ciągu przestrzennym oddziaływania związaniem z poprowadzeniem dwóch kluczowych dla regionu i kraju inwestycji. Planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) Wojewoda przytoczył w tym miejscu treść art. 10 ust. 2 pkt 7 i art. 12 ust. 3 u.p.z.p., a następnie wskazał na obowiązujące postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołbaskowo, przyjęte uchwałą nr XIII/125/2015 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 16 listopada 2015 r., w dziale III Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, w ust. 3, w zakresie rozwoju systemów infrastruktury i komunikacji, w punkcie 3.6 Elektroenergetyka - kierunki rozwoju, z których wynika, iż w zakresie sieci przesyłowej dopuszcza się przebudowę istniejącej linii elektroenergetycznej o napięciu 220 kV na linię dwutorową lub na linię wielotorową wielonapięciową. Szerokość terenu wzdłuż nowej linii, na którym obowiązywać będą ograniczenia w jego użytkowaniu określona zostanie na etapie projektu tej linii. Na terenie gminy dopuszcza się budowę linii elektroenergetycznej 2x220 kV albo linii wielotorowej, wielonapięciowej, z torem relacji Krajnik - Glinki i torem relacji Krajnik -Pomorzany - Glinki. Na mapie studium (stanowiącej załącznik nr 2 do ww. uchwały nr XIII/125/2015 - Studium) nie wrysowano odcinka linii energetycznej, na który we wniosku o zarządzenie zastępcze wskazuje inwestor. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody, należy stwierdzić, że Rada Gminy nie określiła w ww. przywołanym Studium wnioskowanego przez inwestora odcinka trasy dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej w przebiegu umożliwiającym realizację inwestycji celu publicznego ujętej w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa. Zważywszy na powyższe oraz w związku z tym, że Rada Gminy nie wprowadziła stosownej zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dając temu wyraz w stanowisku z dnia 23 kwietnia 2018 r., Wojewoda pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r. wezwał Radę Gminy do uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przez wskazanie obszaru rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV od stacji Pomorzany do nacięcia linii Krajnik-Glinki na terenie gminy Kołbaskowo w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. Wojewoda podał dalej, że po wezwaniu Przewodniczący Rady Gminy Kołbaskowo pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. poinformował, że zostało wypracowane porozumienie i przystąpią do procedury planistycznej. Pismem z dnia 3 października 2018 r. Wójt Gminy Kołbaskowo poinformował, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględnia na terenie gminy Kołbaskowo realizację odcinka dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki, Jednakże zdaniem Wojewody, bezsporne pozostaje, że na mapie Studium nie ma omawianej inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym w przebiegu umożliwiającym realizację inwestycji celu publicznego na terenie gminy Kołbaskowo w obrębach: Przecław, Ustowo. Dodatkowo stwierdził, że mimo stanowiska Wójta Gminy w sprawie ujęcia omawianej inwestycji w Studium gminy, Gmina nadal pozostaje bezczynna i nie podjęła żadnych działań planistycznych związanych z umożliwieniem realizacji omawianej inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wskazanego w piśmie z dnia 31 lipca 2018 r., a także dalszy brak możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym na terenie gminy Kołbaskowo, Wojewoda stwierdził, że jest ustawowo zobowiązany na podstawie art. 12 ust. 3 u.p.z.p. do podjęcia czynności związanych ze sporządzeniem miejscowego planu oraz wydania w tej sprawie zarządzenia zastępczego. Do zarządzenia zastępczego Wojewoda dołączył dokument analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV od stacji Pomorzany do nacięcia linii Krajnik-Glinki, na terenie Gminy Kołbaskowo. Oprócz argumentów przedstawionych w uzasadnieniu ww. zarządzenia Wojewoda wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla realizacji omawianej inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym zostanie sporządzony w skali 1:2000 przy wykorzystaniu urzędowych kopii map zasadniczych (a w przypadku ich braku map katastralnych) gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, stosownie do art. 16 ust. 1 ww. u.p.z.p. w związku § 6 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587). Nadto, że ustalenie niezbędnego zakresu prac planistycznych obejmuje problematykę określoną w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., stosownie do przedmiotu planu. Gmina Kołbaskowo, reprezentowana przez radcę prawnego J. A., wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 lutego 2019 r., wnosząc o jego uchylenie w całości. Do skargi strona dołączyła m.in. uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 25 marca 2019 r., nr V/74/2019 w sprawie wniesienia skargi na wyżej przedstawione zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że kompetencja nadzorcza wojewody do wydania zarządzenia zastępczego (art. 12 ust. 3 u.p.z.p.) aktualizuje się w przypadku, gdy nie przystąpiono do zmiany studium lub uchwalając studium, gmina nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że gmina stosownie do postanowień art. 32 u.p.z.p. jest obowiązana do aktualizacji studium, w przypadku zmiany dokumentów planistycznych szczebla krajowego i wojewódzkiego. Tylko w sytuacji wprowadzenia inwestycji celu publicznego do planu województwa, gmina obowiązana jest do odpowiedniej zmiany swojego studium. W tym kontekście skarżąca Gmina wskazała, iż wbrew ogólnikowym twierdzeniom Wojewody, w uchwale Rady Ministrów Nr 239 z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, nie wskazano przebiegu przedmiotowej linii energetycznej w sposób określony w zaskarżonym zarządzeniu. W rzeczywistości uchwała RM zawiera jedynie bardzo ogólne wskazanie w formie tekstowej przebiegu linii energetycznych (w części tabeli 220 kV w pkt 6 zawarto jedynie krótkie sformułowanie "budowa linii 220 kV Krajnik Pomorzany"), a z tej treści żadną miarą nie wynika jakakolwiek sprzeczność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołbaskowo z dokumentem rządowym. Natomiast w obowiązującym aktualnie Planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego przyjętym uchwałą Nr XLV/530/10 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego (Dz. Urz. Woj. Z 2010 r. Nr 136, poz. 2708) został na terenie gminy Kołbaskowo wytyczony na załączniku graficznym konkretny przebieg linii energetycznej, który w zestawieniu z załącznikiem graficznym do zaskarżonego zarządzenia okazuje się całkowicie rozbieżny z terytorialnym przebiegiem linii w zarządzeniu zastępczym. Ogólnie teren projektowanej inwestycji w ujęciu wskazanym w zarządzeniu zastępczym jest co do zasady zgodny z uchwałą Rady Ministrów, czyli stanowi część trasy linii Krajnik-Pomorzany, natomiast ma całkowicie inny przebieg w terenie, niż wynikający z planu Województwa. Porównanie przebiegu inwestycji w obu dokumentach prowadzi do wniosku, że w żadnym zakresie się obszarowo nie pokrywają, przebiegając miejscami w dość znacznej odległości od siebie. W związku z tym, zdaniem skarżącej, zarządzenie zastępcze jest sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego. W obowiązującym aktualnie planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego nie istnieje przebieg linii elektroenergetycznej zgodny z obszarem przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik – Glinki na terenie Gminy Kołbaskowo wynikającym z załącznika graficznego do zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia 22 lutego 2019 r. Innymi słowy, ustalony przez Wojewodę obszar opracowania planu miejscowego określający w przybliżeniu przebieg linii elektroenergetycznej nie jest oparty na żadnym akcie prawnym, co czyni go całkowicie dowolnym. Gmina oświadczyła dalej, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody sformułowanym w uzasadnieniu do zarządzenia, podnosząc, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołbaskowo, tekst i rysunek jednolity zgodnie z uchwałą Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 16 listopada 2015 r. uwzględnia już na terenie gminy Kołbaskowo realizację odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 220 kV od stacji elektroenergetycznej Pomorzany do nacięcia linii Krajnik – Glinki oraz realizację odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki. Stosowne zapisy w studium realizujące znajdują się w załączniku Nr 1 do uchwały w rozdziale III. "kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy",pkt 3.6. "elektroenergetyka - kierunki rozwoju". Według strony skarżącej, Rada Gminy Kołbaskowo uchwalając Studium określiła w nim obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, w sposób zgodny z określonym w planie zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego (uchwała nr XLV/530/10 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 10 października 2010 r.) oraz w koncepcji przestrzennej zagospodarowania kraju 2030, przyjętej uchwałą Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. Natomiast wytyczenie nowej trasy linii energetycznej na dzień dzisiejszy nie jest przewidziane planem województwa, ani nie wynika z powyższej uchwały Rady Ministrów, w związku z czym Gmina nie miała żadnych podstaw, aby przewidzieć w swoim studium lokalizację takiej inwestycji ponadlokalnej, jak to uczynił Wojewoda. Jak podniosła Gmina, jeżeli organ nadzoru będzie kwestionował powyższe twierdzenia o niezgodności przebiegu inwestycji w zarządzeniu zastępczym i w planie miejscowym województwa, to powinien to wykazać przed Sądem w sposób niewątpliwy dowodami z dokumentów. Zdaniem strony skarżącej, ze względu na powyższe, art. 12 ust.3 u.p.z.p. w przedmiotowej sprawie nie ma żadnego zastosowania. Procedura przewidziana w ww. przepisie znajduje zastosowanie wówczas, gdy programy zadań rządowych oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa określają obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym lub wojewódzkim, gmina natomiast nie uwzględnia tego w zakresie planowania lokalnego, to znaczy nie uchwala lub nie zmienia studium tak, aby dokonać konkretyzacji rozmieszczenia inwestycji ponadlokalnych na swoim terenie (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1162/13 CBOSA). W sytuacji, gdy ani uchwała Rady Ministrów, ani plan zagospodarowania przestrzennego Województwa nie określiły lokalizacji danej inwestycji, albo określiły je całkowicie inaczej, to nie ma możliwości konkretyzacji inwestycji w studium gminnym, tak jak tego wymagał i jak określił to w zaskarżonym zarządzeniu Wojewoda. Wojewoda naruszył zatem zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, albowiem wydał zarządzenie zastępcze z innych przyczyn, niż przewidziane w art. 12 ust. 3 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 3 u.p.z.p. zostały w niniejszej sprawie spełnione umożliwiając mu w pierwszej kolejności wydanie zarządzenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Nie ulega wątpliwości, ze Gmina Kołbaskowo nie uwzględniła, w Studium w sposób prawidłowy i prawnie skuteczny obszaru lokalizacji przedmiotowej linii. Granice wyznaczone dla prac planistycznych w części graficznej zarządzenia zastępczego pozostają w zgodzie z planem województwa, przy czym ustawodawca wprost stanowi w tym zakresie tylko jeden warunek, aby inwestycja przewidziana w planie województwa nie była uwzględniona w studium, co w sposób oczywisty jest spełnione. W omawianej sprawie Gmina blokuje realizację kluczowej dla bezpieczeństwa energetycznego kraju inwestycji celu publicznego. Właśnie z myślą o takich przypadkach ustawodawca oddał w ręce Wojewody kompetencję określoną w art. 12 ust. 3 u.p.z.p. Sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji pochodzi od władz gminy, sami jej mieszkańcy nie sprzeciwiali się określonej w zarządzeniu lokalizacji, którą ustalono w drodze kompromisu i rozważenia różnych wariantów. Wyznaczony w zarządzeniu zastępczym przebieg przedmiotowej inwestycji liniowej wzdłuż zamierzenia infrastruktury drogowej uwalnia tereny od parcelacji i zapobiega dodatkowym uciążliwościom społecznym i środowiskowym. A będąc częścią większego przedsięwzięcia włącza się ona w punkty powiązania z pozostałymi odcinkami linii. Według organu, ze względu na powyższe, oraz zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1162/13, bez znaczenia pozostaje to, jak ma dokładnie przebiegać linia przesyłowa w planie województwa. Sam brak odpowiednich gminnych opracowań planistycznych w przedmiocie inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, upoważnia Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego. W piśmie z dnia 10 czerwca 2019 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę Gmina Kołbaskowo wniosła jak w skardze i przedstawiła dodatkową argumentację, precyzując skargę. Skarżąca podała, że graficzna analizę lokalizacji na mapie obszaru przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zaskarżonym zarządzeniem zastępczym nałożonej na mapę stanowiącą załącznik graficzny do planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego, wskazuje, że Wojewoda zmierza do wytyczenia całkowicie odmiennego przebiegu linii energetycznej wysokiego napięcia, w zestawieniu z przewidzianym w planie Województwa Zachodniopomorskiego przyjętym uchwałą Nr XLV/530/10 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2010 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołbaskowo tekst i rysunek jednolity zgodnie a uchwałą Rady Gminy Kołbaskowo Nr XIII/125/2015 z dnia 16.11.2015r. ("studium") uwzględnia już na terenie gminy Kołbaskowo realizację odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 220 kV od stacji elektroenergetycznej Pomorzany do nacięcia linii Krajnik – Glinki. Owszem nie wyznaczono na mapie przebiegu tej linii, ale wynikało to z uwarunkowań w trakcie opracowywania zmiany studium - w konsultacjach pomiędzy Gminą a Urzędem Marszałkowskim i innymi podmiotami nie udało się uzgodnić konkretnego przebiegu linii w terenie, dlatego Gmina usunęła uwzględniony w pierwotnym projekcie rysunku zmiany studium konkretny przebieg nowej linii do Pomorzan. Taki kształt studium, który wytycza przebieg linii energetycznej tylko w formie tekstowej został zaaprobowany przez Zachodniopomorski Urząd Wojewódzki. Co więcej taki kształt studium gminnego umożliwia sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględniającego konkretny przebieg przedmiotowej linii, taki plan miejscowy byłby zgodny z aktualnym studium gminnym. Ponadto skarżąca podkreśliła, że rysunek planu Województwa dokładnie rozróżnia przebieg istniejący i przebieg planowany linii energetycznych (fioletowe linie ciągłe i przerywane), co pozwala precyzyjnie określić w jakich obszarach są planowane całkowicie nowe przebiegi linii energetycznych. Ustalenia planu Województwa w zakresie rysunku zgodnie z uwagą na str. 231 nie stanowią przesądzenia lokalizacyjnego, jednak niewątpliwie muszą stanowić istotne wskazanie zarówno dla Gminy Kołbaskowo jak i dla Wojewody, czyli należy rozumieć je w ten sposób, że liczba i układ przestrzenny planowanych linii energetycznych jest definitywnie przesądzony w treści planu Województwa (w przeciwnym razie nie mógłby on stanowić konkretnej podstawy ani dla prac planistycznych Gminy, ani tym bardziej Wojewody), natomiast ostateczny przebieg planowanych linii w terenie może się nieco różnić od wrysowanego na mapie planu Województwa. Przepisy ustawowe nie określają w jaki sposób należy wprowadzić te inwestycje do studium, jak określić w studium obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, w szczególności nie wymaga, aby musiało to nastąpić w formie umieszczenia na rysunku studium konkretnego przebiegu linii energetycznej, jak twierdzi Wojewoda Zachodniopomorski, innymi słowy że studium musi być bardziej szczegółowe w tym względzie niż plan Województwa. Bezspornie przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie linii energetycznej 220 kV od istniejącej linii energetycznej z Krajnika do Pomorzan została wprowadzona do studium Gminy Kołbaskowo. Sporne może być jedynie, czy wprowadzenie to dokonało się w sposób wystarczający z punktu widzenia art. 12 ust. 3 ustawy o planowaniu. Zdaniem Gminy, porównując wymogi prawne odnoszące się do planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz do studium gminnego należy dojść do wniosku, że w obu przypadkach chodzi o ten sam wymóg określenia obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, który jest sformułowaniem bardzo ogólnym wskazującym jedynie na konieczność wskazania obszaru na terenie gminy lub województwa, na którym będzie taka lokalizowana inwestycja, a nie wytyczania szczegółowego jej przebiegu na mapie. A zatem do studium Gminy Kołbaskowo w sposób wystarczający została wprowadzona inwestycja polegająca na budowie linii energetycznej 220 kV od istniejącej linii energetycznej z Krajnika do Pomorzan. W istniejącej postaci umożliwia ona sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględniającego konkretny przebieg przedmiotowej linii, taki plan miejscowy byłby zgodny z aktualnym studium gminnym. W związku z tym nie zaistniały przesłanki dla wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, skoro budowa linii energetycznej 220 kV od istniejącej linii energetycznej z Krajnika do Pomorzan została wprowadzona do studium Gminy Kołbaskowo. Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i argumenty z pisma z dnia 10 czerwca 2019 r. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz wyjaśnił, że uchwała z dnia 16 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium w niezmienionej część graficznej z poprzedniej uchwały nie odzwierciedla przebiegu inwestycji. Sąd postanowił dopuścić P. S. E. S.A. z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola sprawy sprawowana według kryterium legalności działań organu administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) wykazała, że skarga nie jest zasadna. Przedmiot sprawy objętej skargą Gminy Kołbaskowo dotyczy zarządzenia zastępczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV od stacji elektroenergetycznej Pomorzany do nacięcia linii Krajnik-Glinki. Zgodnie z art. 12 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm.), jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim i metropolitalnym, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, w programach, o których mowa w art. 48 ust. 1 lub w ramowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do studium, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje skutki prawne takie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ramach tej procedury organ winien wydać dwa zarządzenia zastępcze: o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i o przyjęciu planu miejscowego. W powołanej mierze wojewoda działa jako organ nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organu gminy. W myśl art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 tej ustawy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Uprawnione do złożenia skargi są gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Nie budzi wątpliwości, że zamierzenie, o którym mowa w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.).. Przedmiotowa inwestycja ujęta jest w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego, przyjętym uchwałą nr XLV/530/10 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2010 r. Uchwała ta składa się z części tekstowej oraz graficznej, stanowiące załączniki nr 1 i 2 do ww. uchwały. W akcie tym ujęto obszar rozmieszczenia ww. linii energetycznej, której przebieg przedstawiono w załączniku graficznym do uchwały. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wynika z art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1. Rada Gminy Kołbaskowo podjęła w trybie ww. przepisów uchwałę Nr XIII/125/2015 z dnia 16 listopada 2015 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołbaskowo. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tej uchwały, w rozdziale III "kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy" w pkt 3.6. "elektroenergetyka – kierunki rozwoju", przewiduje, że na terenie gminy dopuszcza się budowę linii elektroenergetycznej 2 x 220 kV albo linii wielotorowej, wielonapięciowej, z torem relacji Krajnik – Gliniki i torem relacji Krajnik – Pomorzany – Glinki. W ppkt 2 "zasady rozwoju sieci elektroenergetycznych" dopuszcza się budowę linii elektroenergetycznej 2 x 220 kV. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zasadności wydania przez organ nadzorczy zaskarżonego zarządzenia zastępczego w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odcinka linii elektroenergetycznej. Jak wskazał organ nadzoru, na mapie studium (stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały nr XII1/125/2015) nie wrysowano odcinka linii energetycznej, na który we wniosku z dnia 24 kwietnia 2018 r. o wydanie zarządzenia zastępczego wskazuje inwestor, co skutkować musiało podjęciem zaskarżonego zarządzenia. Skarżąca Gmina kwestionując zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia podnosi, że w rzeczywistości uchwała Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. zawiera jedynie bardzo ogólne wskazanie w formie tekstowej przebiegu linii energetycznych (w części tabeli 220 kV w pkt 6 zawarto jedynie krótkie sformułowanie "budowa linii 220 kV Krajnik - Pomorzany"), a z tej treści żadną miarą nie wynika jakakolwiek sprzeczność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołbaskowo z dokumentem rządowym. Ponadto skarżąca Gmina wywiodła, że w obowiązującym aktualnie Planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego przyjętym uchwałą Nr XLV/530/10 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego, został na terenie gminy Kołbaskowo wytyczony na załączniku graficznym konkretny przebieg linii energetycznej, który w zestawieniu z załącznikiem graficznym do zaskarżonego zarządzenia okazuje się całkowicie rozbieżny z terytorialnym przebiegiem linii w zarządzeniu zastępczym. Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem, albowiem pomimo obowiązku określonego w art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., Gmina Kołbaskowo nie określiła obszaru przedmiotowej inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołbaskowo przyjętego uchwałą Rady Gminy Kołbaskowo Nr XIII/125/2015 z dnia 16 listopada 2015 r. W ocenie Sądu, dla prawidłowego określenia przebiegu linii energetycznej nie jest wystarczające określenie w części tekstowej odcinka początkowego i końcowego jej przebiegu. Właściwym miejscem uściślenia przebiegu inwestycji liniowej o znaczeniu ponadlokalnym jest załącznik do Studium w postaci mapy. Tymczasem załącznik nr 2 do ww. uchwały nie precyzuje przebiegu linii elektroenergetycznej, o której mowa w części tekstowej Studium. Jak wynika z dokumentów Wojewoda prowadził działania w celu uchwalenia zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołbaskowo w kierunku określenia w tym akcie odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii energetycznej w przebiegu umożliwiającym realizację przedmiotowej inwestycji. Świadczy o tym wniosek organu z dnia 31 lipca 2018 r. kierowany do Rady Gminy Kołbaskowo. Wezwanie to było poprzedzone wymianą korespondencji pomiędzy przedstawicielami umocowanymi przez Inwestora, Wójtem Gminy Kołbaskowo, Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego oraz Wojewodą Zachodniopomorskim, trwającej od 2014 r. Termin realizacji przedmiotowej inwestycji w tym zakończenia prac związanych z budową wskazanej linii wyznaczono na dzień 31 grudnia 2018 r. Brak podjęcia działań planistycznych przez gminę, w tym uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie zakładanym przez inwestora spowodował brak możliwości zrealizowania zadania w wyżej przywołanym terminie. Spotkania przedstawicieli inwestora z radnymi oraz Wójtem Gminy Kołbaskowo, które odbywały się od sierpnia 2016 r. do lutego 2018 r. nie doprowadziły do kompromisu. Rada Gminy Kołbaskowo dnia 23 kwietnia 2018 r. przyjęła stanowisko wyrażające brak akceptacji budowy nowego odcinka dwutorowego linii 220kV Krajnik - Glinki. Pismem z dnia 3 października 2018 r. Wójt Gminy Kołbaskowo poinformował, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględnia na terenie gminy Kołbaskowo realizację odcinka dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV Krajnik-Glinki. Zdaniem Sądu, w zaistniałej sytuacji, skoro Gmina nie doprowadziła do konkretyzacji inwestycji w Studium gminnym w sposób umożliwiający ustalenie jej przebiegu, Wojewoda Zachodniopomorski mógł podjąć zarządzenie zastępcze we wskazanym przedmiocie. Już sam brak naniesienia inwestycji liniowej w dokumentacji graficznej Studium upoważniał organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego. Legalności wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie mogły podważyć skutecznie twierdzenia skarżącej Gminy, że ustalony w tym akcie przebieg planowanej inwestycji liniowej jest rozbieżny z przebiegiem, który został wytyczony w załączniku graficznym do uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XLV/530/10 z dnia 19 października 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego. W tego rodzaju akcie Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego uwzględnia jedynie w sposób ramowy umieszczenie inwestycji ponadlokalnej (w tym przypadku sieci energetycznej) ujmując ją w części tekstowej i graficznej. Rację ma Wojewoda, że plan województwa nie musi określać precyzyjnie położenia linii elektroenergetycznych. Jest to akt polityki przestrzennej i nie zastępuje planu miejscowego w kwestii wyznaczenia granic terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść planu województwa jest z założenia ogólna i nie obejmuje ścisłego wyznaczenia przebiegu linii w terenie. Należy go rozumieć jako strategiczne wyznaczenie kierunków rozwoju przestrzennego, bez przesądzania w nim o konkretnej lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym przebiegu sieci energetycznych. Przyjmując strategiczny charakter planu województwa oraz konkretyzującą rolę planu miejscowego, Sąd opowiada się za poglądem w orzecznictwie sądowym, że z woli prawodawcy, rolą tegoż planu jest kształtowanie polityki przestrzennej, sporządzany jest on dla obszaru całego województwa, co siłą rzeczy wymusza stosunkowo duży stopień jego ogólności w zakresie organizacji przestrzennej województwa. Z przepisu ust. 3 art. 39 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wskazany w nim przedmiot planu województwa nie jest kompletny, jednak analizując sposób określenia koniecznych jego ustaleń, a mianowicie użycie takich sformułowań, jak: "podstawowe elementy", "obszar", "system obszarów", "granice terenów", "zasady", dojść należy do wniosku, iż omawiany plan nie powinien i nie może zawierać ustaleń szczegółowych. W tym kontekście należy także odczytywać obowiązek wynikający z art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., polegający na określeniu "rozmieszczenia" inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Samorząd województwa, dokonując "rozmieszczenia" inwestycji liniowych w terenie, wskazuje gminie tylko orientacyjny ich przebieg, poprzez określenie punktów, które inwestycja ma połączyć lub miejsc przecięcia sieci. Trafnie również zauważono, że lokalizacja szczegółowa należy do zakresu działania samorządu lokalnego, a próba zawarcia jej w planie województwa stanowiłaby ingerencję w samodzielność gminy w zakresie planowania miejscowego (patrz: K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2006, wyd. C.H.BECK, str. 306-307). Z powyższych względów jako bezzasadny należało ocenić zarzut skarżącej, że przebieg przedmiotowej linii, odmiennie określony w zaskarżonym akcie nadzoru niż w planie województwa oznacza, iż zarządzenie zastępcze jest sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego Województwa Zachodniopomorskiego i zostało wydane bez oparcia w żadnym akcie prawnym. Sąd uznał, że Wojewoda uzasadnił w sposób pełny i przekonujący podstawy faktyczne i prawne wydania przez niego zarządzenia zastępczego oraz powody dla których uznał za koniecznie przystąpienie do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Kołbaskowo w zakresie niezbędnym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie przedmiotowego odcinka trasy napowietrznej linii elektroenergetycznej. Wojewoda wskazał, że budowa spornej linii niezbędna jest dla zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej do odbiorców, przede wszystkim z okręgu szczecińskiego, lecz także dla zabezpieczenia wielostronnego zasilania napięciem 220 kV. Linia Krajnik - Glinki ma kluczowe znaczenie dla zagwarantowania stabilnych dostaw prądu do północnej i zachodniej Polski, a zwłaszcza województwa zachodniopomorskiego. Inwestycja jest odpowiedzią na rosnące potrzeby w zakresie energii elektrycznej w ujęciu regionalnym i krajowym, jak również potrzebę zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej o stałym napięciu i mocy biernej. Ponadto istniejąca linia elektroenergetyczna 220 kV relacji Krajnik-Glinki nie przewiduje odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej od stacji Pomorzany do nacięcia linii Krajnik-Glinki. Odcinek tej trasy linii został zaprojektowany wzdłuż planowanej obwodnicy wschodniej Przecławia w przebiegu drogi krajowej nr 13. Takie poprowadzenie inwestycji w jednym korytarzu infrastrukturalnym minimalizuje parcelację terenów gminy, a także kumuluje w jednym ciągu przestrzennym oddziaływania związane z poprowadzeniem dwóch kluczowych dla regionu i kraju inwestycji. Nadto należy mieć na względzie, że projektowana inwestycja służy poprawie bezpieczeństwa energetycznego kraju, w ramach realizacji celów przyjętych w Polityce energetycznej Polski do 2030 r. Ponadto stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu krajowym, została wymieniona w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, przyjętej uchwałą Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. (M.P. z 2012r. poz. 252). Podsumowując, z uwagi na powyższe, w sytuacji gdy Gmina pozostawała bezczynna i nie podjęła pełnych działań planistycznych, w szczególności nie określiła w formie graficznej, w Studium, obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i krajowym, na terenie Gminy Kołbaskowo, tak aby inwestor miał możliwość realizacji inwestycji, to koniecznym i uprawnionym stało się wkroczenie przez Wojewodę w kompetencje planistyczne Gminy i zarządzenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w omawianym zakresie. W zaistniałej sytuacji, nie sposób zarzucić Wojewodzie, że naruszył zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, zwłaszcza, że wezwania skierowane do Gminy Kołbaskowo o określenie rozmieszczenia inwestycji nie przyniosły rezultatu. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezasadną skargę oddalił.