II SA/Sz 418/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi J. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r., [...], na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 63 ust. 2,3,4 i art. 64 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) : 1. ustalił użytkownikom wieczystym J. i R. T. dodatkową opłatę roczną na rok [...]r. z tytułu niezagospodarowania w terminie pozostającej w użytkowaniu wieczystym a stanowiącej własność Gminy Miasto , nieruchomości gruntowej położonej w S. przy ul. P., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2, KW [...] o obr. [...] 2. opłatę roczną ustalił w wysokości [...] za każdy rok przekroczenia terminu zagospodarowania, co za [...] lat wynosi [...] wartości na dzień przekroczenia terminu, i stanowi kwotę [...]. Ponadto w sentencji decyzji wskazał, że dodatkową opłatę roczną należy wpłacić w terminie do [...]r. na wskazane konto. Od nieuiszczonej w terminie opłaty pobierane będą odsetki za zwłokę według obowiązujących przepisów. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że nieruchomość gruntowa położona w S. przy ul. P., stanowiąca działkę o nr [...] o pow. [...] m2, została oddana w użytkowanie wieczyste J. i R. T. w dniu [...]r. aktem notarialnym Rep. [...]. nr [...], z przeznaczeniem pod zabudowę komercyjną. W § 8 umowy został ustalony termin zakończenia zabudowy w okresie dwóch lat od dnia podpisania aktu. Wydział Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia [...]r. zwrócił się do użytkowników wieczystych o informację w sprawie niedotrzymania terminu zabudowy i o przedstawienie planów zagospodarowania terenu. Użytkownicy wieczyści w piśmie z dnia [...]r. podali jako przyczynę niezagospodarowania nieruchomości brak w okresie wcześniejszym odpowiednich środków finansowych na realizację inwestycji, a obecnie różne koncepcje zabudowy – dom wolnostojący (na co uzyskali decyzję o warunkach zabudowy) lub budynek komercyjny. Pismem z dnia [...]r. Wydział Gospodarki Nieruchomościami poinformował strony, że planowany przez nie sposób zagospodarowania nieruchomości w postaci budynku mieszkalnego jest niezgodny z celem oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i takie zabudowanie działki spowoduje rozwiązanie umowy. Użytkownicy wieczyści na powyższe pismo nie udzielili odpowiedzi. W związku z powyższym, Prezydent Miasta w dniu [...]r. oświadczeniem woli nr [...] wyraził zgodę na wystąpienie z żądaniem rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...]r. z uwagi na to, że działka jest zadbana, ogrodzona, zaproponowano wieczystym użytkownikom ustalenie odpłatnego nowego terminu na zagospodarowanie terenu. Użytkownicy wieczyści w dniu [...]r. złożyli wniosek o ustalenie im nowego odpłatnego rocznego terminu za zagospodarowanie terenu i zobowiązali się do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. W takiej sytuacji, Prezydent Miasta w dniu [...]r. uchylił swoje oświadczenie woli Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie rozwiązania umowy wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Użytkownicy wieczyści w dniu [...]r. złożyli wniosek o umorzenie postępowania w sprawie naliczenia opłaty dodatkowej podnosząc, że jej zapłata utrudni im realizację inwestycji. Na spotkaniu w dniu [...]r. poinformowano strony, że ich argumenty (spadek koniunktury na rynku nieruchomości komercyjnych) nie stanowią przesłanek do odstąpienia od naliczenia opłaty dodatkowej. Następnie organ I instancji zlecił biegłemu wykonanie operatu szacunkowego nieruchomości określającego wartość nieruchomości na dzień upływu terminu jej zagospodarowania. Użytkownicy wieczyści w dniu [...]r. złożyli ponowny wniosek o umorzenie postępowania w sprawie naliczenia opłaty dodatkowej wskazując, że konieczność jej zapłaty wiąże się ze zwiększeniem kredytu, który muszą uzyskać. Organ na umorzenie postępowania nie wyraził zgody informując strony pismem z dnia [...]r. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji podniósł, że przy rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2006r. – I OSK 1031/05 – w którym Sąd przyjął, że element winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zagospodarowania nieruchomości ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego, gdyż tylko wówczas bada się czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkowników, natomiast przy ustalaniu opłaty dodatkowej zagadnienie winy nie podlega rozpatrzeniu. W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji uznał, że zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, istnieją przesłanki do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej w sposób oznaczony w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste. Dodatkową opłatę roczną ustalono w wysokości 60% wartości nieruchomości określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. Od powyższej decyzji J. i R. T. wnieśli odwołanie (uzupełnienie pismami z dnia [...]r. i [...]r.) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołujący się zarzucili, że organ I instancji ustalając opłatę dodatkową nie uwzględnił : interesu obywatela (art. 7 kpa), faktu niewskazania w akcie notarialnym sankcji w postaci opłaty dodatkowej, co stanowi naruszenie art. 9 kpa. Zarzucili też naruszenie art. 5 kodeksu cywilnego, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, organ administracji może, ale nie musi ustalić dodatkową opłatę roczną, a skoro tak, to zgodnie z art. 107 § 3 kpa należy uzasadnić, dlaczego organ podjął decyzję o ustaleniu opłaty, tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera takiego uzasadnienia. Podnieśli, że nie mogli zagospodarować działki w sposób określony w umowie wieczystego użytkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...]r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 63 ust. 2 – 4 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. i R. T. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy – jak wynika to z uzasadnienia decyzji - ustalił, że nieruchomość przy ul. P. w S., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, oddana została w użytkowanie wieczyste J. i R. T. umową zawartą w dniu [...]r., z przeznaczeniem pod zabudowę komercyjną. Termin ukończenia budowy – rozumiany jako stan surowy zamknięty – zgodnie z § 8 umowy, ustalono na dwa lata, zatem termin ten upłynął w dniu [...]r. Na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...]r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej wynosiła [...] zł. Operat powyższy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, mógł zatem zostać wykorzystany do określenia wysokości należnej opłaty. Organ I instancji stwierdził, że skoro inwestycja w postaci obiektu komercyjnego nie została w wyznaczonym terminie zrealizowana, zachodzi konieczność naliczenia przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami dodatkowej opłaty rocznej wg stawki procentowej 10% wartości nieruchomości za każdy rok przekroczenia terminu (lata [...]) i tak określona opłata wyniosła kwotę [...] zł. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Alternatywnie, w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od płat z tytułu użytkowania wieczystego, obliczone stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. Wysokość takiej opłaty wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Kolegium uznało za bezsporne, że zgodnie z obowiązującą umową o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, użytkownik był zobowiązany do realizacji inwestycji najpóźniej do dnia [...]r. Inwestycja nie została realizowana, co potwierdziły strony w odwołaniu. Po tej dacie może być zatem naliczona opłata dodatkowa – powiększona corocznie o kolejne 10% wartości nieruchomości gruntowej. W ocenie Kolegium, argumenty skarżących, że o opłacie dodatkowej nie wspomina umowa wieczystego użytkowania, dlatego nie może być ona ustalona, nie znajdują oparcia w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ mógł i ze swego uprawnienia skorzystał, wymierzyć dodatkową opłatę bezpośrednio na mocy przepisów tej ustawy. Organ odwoławczy zauważył, że termin zagospodarowania mógł zostać przedłużony na wniosek strony poprzez zawarcie stosownej umowy o zmianie umowy wieczystego użytkowania. Tymczasem strony wystąpiły z takim wnioskiem dopiero w dniu [...]r. czyli prawie [...] lat po upływie terminu. Ponadto strony wystąpiły w dniu [...]r. o warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji budowa domu, czyli inwestycji nie będącej przedmiotem umowy wieczystego użytkowania, a na cele komercyjne (budynek handlowo – usługowy) dopiero [...]r. Nie można zatem przyjąć, że strony wykazały inicjatywę, aby zagospodarować nieruchomość w terminie określonym w umowie. Podobnie nie można uznać, że strony nie zrealizowały inwestycji z przyczyn od siebie niezależnych, skoro przez długi okres czasu nie podjęły stosownych środków prawnych do uzyskania koniecznych pozwoleń. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że wymierzenie dodatkowej opłaty ma charakter uznaniowy, Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy Prezydent S. postanowił skorzystać z przysługującego mu uprawnienia do wydania takiej decyzji, organ odwoławczy nie może oceniać jego działania z punktu widzenia celowości lub słuszności. Jedynymi przesłankami wyłączającymi możliwość ustalenia dodatkowej opłaty są okoliczności wymienione w art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. niewybudowanie koniecznych dla inwestycji urządzeń infrastruktury technicznej przez zobowiązany właściwy organ lub złożenie wniosku o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania, lecz żadna z tych okoliczności nie występuje w sprawie. Kolegium podniosło też, że operat szacunkowy stanowiący podstawę określenia opłaty dodatkowej został sporządzony zgodnie z przepisami i potwierdza wartość nieruchomości. Także jej stawka procentowa został określona prawidłowo. W tych okolicznościach, Kolegium uznało, że zarówno wysokość opłaty i sam fakt jej naliczenia uznać należy za zgodne z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i R. T. reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego art. 7,8 i 9 oraz art. 5 k.c. i powtórzyli stanowisko przedstawione w odwołaniu. W ocenie skarżących, właściciel nieruchomości Gmina Miasto S. nie uznała za stosowne, aby w akcie notarialnym znalazł się zapis o możliwości ustalenia skarżącym dodatkowej opłaty rocznej w przypadku uchybienia terminowi, określonemu w § 8 tego aktu. Nałożenie – przez jedną stronę umowy cywilno – prawnej na drugą stronę tej umowy – kary finansowej i to tak poważnej, powinno być przewidziane w umowie. Umowa z dnia [...]r. w ogóle o takiej możliwości nałożenia kary nie wspomina. Zdaniem skarżących, Kolegium nie odniosło się do stanowiska stron zawartego w odwołaniu, decyzja o opłacie dodatkowej jest decyzją uznaniową, kwitując te wywody zdaniem "organ mógł i ze swego uprawnienia skorzystał, wymierzając opłatę dodatkową bezpośrednio na podstawie przepisów". Skarżący powołali się na wyroki w sprawie ISA 2339/93 i VSA/WA 550/06, z których wynika, że na mocy art. 9 kpa obowiązek organów udzielania stronom informacji obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego a organ nie może ograniczyć się do wskazania lub zacytowania przepisu, lecz musi podać również "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielić wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Dlatego, stanowisko organów obu instancji, w ocenie stron, pozostaje w oczywistej sprzeczności z orzecznictwem. Skarżący nie mogą ponosić ujemnych następstw wynikłych z braku informacji ze strony Urzędu Miejskiego , które to istotne informacje posiadające walor sankcji materialnej – winny być zawarte w akcie notarialnym. W toku postępowania skarżący podnosili, dlaczego, z jakich powodów nie dokonali zabudowy w terminie. Obecnie, po wielu miesiącach od daty złożenia wniosku, uzyskali decyzję umożliwiającą im zabudowę. Kwota nałożonej odpłaty jest wprawdzie zgodna z wyliczeniem rzeczoznawcy, ale jest to kwota znaczna i stanowi poważny uszczerbek, zwłaszcza że istnieje już możliwość zabudowy działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem decyzja ta prawa nie narusza. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dalej u.g.n. Stosownie do art. 62 u.g.n., w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1); jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2); za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust. 3); termin, o którym mowa w ust. 1 może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4). Stosownie do art. 63 tej ustawy, w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust. 1); w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone opłaty roczne (ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, że dodatkowe opłaty roczne można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu, czy to pierwotnego, czy też przedłużonego, wreszcie dodatkowego. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2 art. 63 ustawy, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub w decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości (art. 63 ust. 3 u.g.n.). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że zgodnie z wolą stron umowy użytkowania wieczystego zawartej w dniu [...]r. został ustalony dwuletni termin zabudowy działki nr [...] obręb [...] D., o obszarze [...] m2, położonej w S. przy ul. P., zatem termin ten upłynął w dniu [...]r. Niesporne jest w sprawie, że użytkownicy wieczyści po upływie tego terminu nie występowali z wnioskiem o jego przedłużenie i dopiero po podjęciu działań sprawdzających przez organ w [...]r., złożyli w dniu [...]r. wniosek o przedłużenie tego terminu. Podkreślić też należy, że organ przed wszczęciem postępowania o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej proponował skarżącym inne dopuszczalne prawem rozwiązania, czego skarżący nie akceptowali. W tych okolicznościach faktycznych, w ocenie Sądu, skorzystanie z ustawowych uprawnień właściciela nieruchomości wyrażających się w ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej, nie może być uznane za dowolne lub nie mające oparcia w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego nie jest trafny zarzut naruszenia przez organ granic uznania administracyjnego. Zauważyć też trzeba, że art. 63 ust. 2 u.g.n. nie uzależnia ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, od wykazania przez użytkowników wieczystych niezależnych od nich okoliczności, które miały wpływ na niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości. Ustalenie dodatkowej opłaty rocznej – podobnie jak wyznaczenie terminu dodatkowego – należy do tej kategorii uprawnień ustawowych, poprzez które wyrażony jest interes gminy jako właściciela nieruchomości. Ustalony w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste terminu zagospodarowania nieruchomości upłynął z dniem [...]r. Dodatkowa opłata roczna z tytułu niezagospodarowania nieruchomości mogła więc być po raz pierwszy naliczona z dniem [...] roku następnego po bezskutecznym terminie, a więc z dniem [...]r. (art. 64 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 63 ust. 3 tej ustawy, wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. [...] jest [...] rokiem po upływie terminu zagospodarowania nieruchomości, prawidłowo więc ustalona została wysokość dodatkowej opłaty rocznej. Wbrew zarzutom skargi, w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, nie zamieszcza się pouczenia o skutkach niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, a zatem nie zamieszcza się pouczenia o możliwości rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i o dodatkowej opłacie rocznej. Umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest umową cywilnoprawną, i ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też ustawy z dnia 22 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny, nie wymagają zawarcia w umowie takich pouczeń. Dlatego stawiany skargą zarzut naruszenia przez organ art. 9 kpa tj. obowiązku organów udzielenia informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jest całkowicie chybiony. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 63 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tych okolicznościach, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.