II SA/Sz 418/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzja z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 2 ust.1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 71 ust 1 pkt 1 i 2 lit. a - d, ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265) oraz art. 104 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego orzekł o uznaniu J. S. za osobę bezrobotną od dnia 8 stycznia 2019 r. i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 stycznia 2019 r. Powołując się na treść art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a -d ww. ustawy oraz art. 71 ust 2 pkt 9 cyt. ustawy organ I instancji wskazał, że na podstawie dostarczonych dokumentów ustalił, iż w przypadku wnioskodawcy do okresu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania tj. do okresu od 7 lipca 2017 r. do 7 stycznia 2019 r. nie można było zaliczyć ani jednego dnia z okresu prowadzenia działalności gospodarczej od 7 lipca 2017 r. do 11 czerwca 2018 r. ze względu na brak zaświadczenia z ZUS o okresie i podstawie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz z okresu pobierania zasiłku opiekuńczego od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r., ponieważ utrata nastąpiła z upływem okresu, na który świadczenie zostało przyznane, a kolejny wniosek o przyznanie świadczenia pozostał bez rozpoznania z uwagi na brak możliwości sporządzenia wywiadu środowiskowego. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, strona nie dysponuje 365 dniowym okresem uprawniającym do zasiłku. Od decyzji J. S. wniósł odwołanie oświadczając w nim, że nie zgadza się z odmową przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 stycznia 2019 r. Od około trzech lat pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad dziewięćdziesięcioletnią matką. Zasiłek ten był przyznany do października 2018 r., więc ponownie złożył wniosek o jego przyznanie. Do ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego konieczne było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który jednak nie mógł się odbyć, ponieważ jego matka od sierpnia do dnia śmierci (w listopadzie) przebywała w szpitalu. O śmierci matki powiadomił [...] Centrum Świadczeń. Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d i ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że na podstawie akt sprawy ustalono, że w dniu 8 stycznia 2019 r. strona dokonała w urzędzie pracy rejestracji jako osoba bezrobotna. W dniu rejestracji w urzędzie pracy strona udokumentowała okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. Przedłożyła ponadto odpis skrócony aktu zgonu matki z dnia [...] Organ I instancji poinformował stronę o możliwości dostarczenia w ciągu siedmiu dni od dnia zarejestrowania cyt. "właściwej decyzji o przyznaniu i wstrzymaniu zasiłku opiekuńczego" w celu ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W złożonym w dniu rejestracji oświadczeniu strona wskazała, że posiada ponad 5 lat stażu pracy oraz że prowadziła działalność gospodarczą od dnia 1 lipca 1990 r. do dnia 1 lipca 1991 r., a następnie zawiesiła jej wykonywanie. Z treści dokonanego w dniu rejestracji wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że strona w dniu 1 lipca 1990 r. rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej. W dniu 11 czerwca 2018 r. wykreśliła wpis z ewidencji działalności gospodarczej (vide: załącznik nr 3). Organ I instancji pouczył wówczas stronę o możliwości dostarczenia zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej oraz dokumentów potwierdzających pięcioletni staż pracy (vide: załącznik nr 11). W dniu 10 stycznia 2019 r. strona udokumentowała świadectwami pracy następujące okresy zatrudnienia: od dnia 5 sierpnia 1981 r. do dnia 3 września 1984 r., od dnia 21 października 1985 r. do dnia 31 grudnia 1989 r., od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 31 października 1990 r. Przedłożyła ponadto pismo ze [...] Centrum Świadczeń z dnia 9 stycznia 2019 r. o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z dnia 27 sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu 15 stycznia 2019 r. strona złożyła w urzędzie pracy wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych do czasu dostarczenia decyzji ze Szczecińskiego Centrum Świadczeń. Postanowieniem z dnia [...]. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 stycznia 2019 r. wskazując w uzasadnieniu, że zawieszenie tego postępowania jest bezprzedmiotowe. Organ wyjaśnił, że z dostarczonej przez stronę w dniu rejestracji w urzędzie pracy decyzji wynika, że okres przysługiwania specjalnego zasiłku opiekuńczego już upłynął, a na podstawie informacji uzyskanych ze [...] Centrum Świadczeń ustalono, że przyczyną nieprzyznania stronie prawa do zasiłku opiekuńczego na dalszy okres tj. od dnia 1 listopada 2018 r. był brak możliwości przeprowadzenia wizyty środowiskowej. Organ wskazał, że nie jest tym samym możliwe wydanie decyzji przyznającej prawo do zasiłku i brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W myśl art. 71 ust. 2 pkt 9 cytowanej ustawy, do okresu 365 dni warunkującego nabycie prawa do zasiłku, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. W przedmiotowej sprawie strona dokonała rejestracji w urzędzie pracy w dniu 8 stycznia 2019 r. Okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania dotyczy przedziału czasowego od dnia 7 lipca 2017 r. do dnia 7 stycznia 2019 r. W dniu rejestracji w urzędzie pracy strona udokumentowała, że w powyższym okresie pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. Z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie wynika, aby wykonywanie działalności gospodarczej zostało przez stronę zawieszone (brak stosownych wpisów). Z danych, umieszczonych w tej ewidencji wynika bowiem, że strona prowadziła działalność gospodarczą do dnia 10 czerwca 2018 r., tj. dnia poprzedzającego jej wykreślenie z rejestru, co nastąpiło w dniu 11 czerwca 2018 r. Oznacza to, że okres prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w urzędzie pracy wynosi 339 dni tj. od dnia 7 lipca 2017 r. (początkowej daty badanego okresu 18 miesięcy) do dnia 10 czerwca 2018 r. Okres prowadzenia działalności gospodarczej podlega zaliczeniu do okresu 365 dni tj. okresu warunkującego nabycie prawa do zasiłku, jeśli osoba bezrobotna wykaże, że opłacała składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, a podstawa wymiaru tych składek wynosiła co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W dniu rejestracji w urzędzie pracy strona jednakże nie przedstawiła zaświadczenia potwierdzającego okresy opłacania składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i kwotę, stanowiącą podstawę ich wymiaru. Strona nie udokumentowała tego także w ciągu kolejnych 7 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy. Okres prowadzenia działalności gospodarczej (wynoszący 339 dni) nie może więc być zaliczony do okresu, od którego uzależnione jest nabycie zasiłku dla bezrobotnych. Udokumentowany w dniu rejestracji w urzędzie pracy okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego wynosi zaś 365 dni tj. od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. Sam fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest jednak niewystarczający. Zaliczenie okresu pobierania tego świadczenia do 365 dni tj. okresu warunkującego nabycie zasiłku jest możliwe, jeśli utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spowodowana śmiercią osoby, nad którą była sprawowana opieka, o czym stanowi art. 71 ust. 2 pkt 9 cytowanej ustawy. Z akt sprawy wynika, że stronie przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. (vide: decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...]). W dniu 27 sierpnia 2018 r. strona złożyła w [...] Centrum Świadczeń wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu składania tego wniosku została pouczona o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu wydania decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na dalszy okres. W dniach 13 września 2018 r. - 20 września 2018 r. pracownik socjalny podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak bez skutku, pomimo wizyt w miejscu zamieszkania i wysłanych wezwań. W dniu 21 listopada 2018 r. do [...] Centrum Świadczeń wpłynęła informacja o śmierci matki. Wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostawiono jednak bez rozpoznania ponieważ, nie został spełniony jeden z warunków koniecznych do uprawnienia do tego świadczenia tj. nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego (vide: pismo ze [...] Centrum Świadczeń z dnia [...] r. nr [...]). Z powyższego wynika zatem, że strona utraciła z dniem 31 października 2018 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu upływu okresu, na który został przyznany, a jej wniosek o ustalenie prawa do tego świadczenia na dalszy okres, pozostawiono bez rozpoznania ze względu na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Oznacza to, że utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie nastąpiła z powodu śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka. Okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może tym samym być zaliczony do okresu, od którego uzależnione jest nabycie zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda wskazał, że przyczyny z powodu których nie odbył się wywiad środowiskowy, strona powinna była zgłaszać w toku postępowania o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzonego w [...] Centrum Świadczeń. Wojewoda nie jest organem odwoławczym w tych sprawach i nie może oceniać zasadności pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na dalszy okres. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Wojewody zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 kpa oraz 8 kpa, art. 77 § 1 i art. 80 kpa i art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie utrata pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z karty informacyjnej z dnia [...] oraz karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] na okoliczność przyczyn braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania matki skarżącego. Zdaniem skarżącego ustalenia organu opisane w treści uzasadnienia zawierają pewną nieścisłość. Mianowicie raz organ wskazuje, że wniosek z dnia 27 sierpnia 2018 r. o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został pozostawiony bez rozpoznania przez [...] Centrum Świadczeń, kolejnym razem, że nie został mu przyznany zasiłek opiekuńczy z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ powinien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez [...] Centrum Świadczeń, czego jednak nie uczynił. Nadto organ oparł swoje rozstrzygnięcie o informacje uzyskane ze [...] Centrum Świadczeń, które nie polegają na prawdzie i które stoją w sprzeczności z jego wyjaśnieniami. Skarżący wyjaśnił, że pozostawał w stałym kontakcie z pracownikiem mającym przeprowadzić wywiad środowiskowy i informował go o sytuacji zdrowotnej matki. Nie można zatem obarczać go winą za nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Poza tym organ w uzasadnieniu nie powołuje się na dowód z przesłuchania świadka, tj. pracownika [...] Centrum Świadczeń, co oznacza, że takie przesłuchanie nie miało miejsca, w związku z tym ustalenia organu w tym zakresie nie mogą stanowić podstaw do wydania rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tym samym sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpatrując skargę pod względem prawidłowości zastosowania procedury oraz prawa materialnego, Sąd stwierdził, że organ II instancji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ani ewentualnie przepisów postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d i ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1265), powoływanej dalej jako: "ustawa". Według wskazanych przepisów osoba bezrobotna, aby nabyć prawo do zasiłku z dniem rejestracji obowiązana jest zatem wykazać, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni, była zatrudniona lub posiada inne okresy wymienione w tym przepisie. W przypadku, gdy osoba bezrobotna udokumentuje prawo do zasiłku po upływie 7 dni od dnia rejestracji, zasiłek przysługuje od dnia jego udokumentowania, o czym stanowi art. 71 ust. 6 cytowanej ustawy. Do okresu 365 dni warunkującego nabycie prawa do zasiłku, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. W powyższym stanie prawnym, aby skarżący mógł uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy, musiały zostać spełnione dwa warunki: musiał pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy przez 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed dniem zarejestrowania jako osoba bezrobotna, a także utrata prawa do powyższego świadczenia musiała zostać spowodowana śmiercią chorej matki skarżącego. Sąd podziela do argumentację organu odwoławczego, iż spełniony został pierwszy warunek. Skarżący udokumentował w dniu rejestracji, że okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego wynosił 365 dni, liczonych od 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. Słusznie jednak organ stwierdził, że prawo do zasiłku nie ustało z powodu śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka. Prawo to ustało z dniem 31 października 2018 r. z powodu upływu okresu na który został przyznany, nie zaś z dniem [...] kiedy zmarła osoba pozostająca pod opieką skarżącego. Tym samym skarżący nie spełnił wszystkich ustawowych przesłanek do przyznania mu prawa do zasiłku, mimo pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez okres 365 dni. Zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 2 pkt 9 ustawy momentem końcowym pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego istotnym z punktu widzenia tej ustawy, jest tylko i wyłącznie śmierć osoby, nad którą sprawowano opiekę. Ustawodawca nie powiązał w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych żadnych skutków prawnych z sytuacją, gdy utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła wcześniej, np. z powodu upływu okresu na który został przyznany. Podkreślenia wymaga, że stała i ugruntowana linia orzecznicza zgodnie neguje jakąkolwiek celowościową wykładnię powyższych przepisów, pozwalającą organom administracji publicznej na odstąpienie od literalnego, jednoznacznego brzmienia ustawy i skorzystania z uznania administracyjnego. Sąd także podziela wskazane stanowisko, wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1553/10, według której : "art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. określa sytuacje, w których bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Musi on być interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia". Dlatego też poza wpływem na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy pozostają okoliczności podnoszone przez skarżącego w zakresie przyczyn z powodu których nie doszło do uzyskania przez niego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejny okres świadczeniowy, do momentu śmierci osoby podlegającej opiece. Kwestia prawidłowości pozostawienia wniosku skarżącego o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z nie przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, który według skarżącego nie mógł się odbyć, ponieważ matka od sierpnia do dnia śmierci przebywała w szpitalu mogła być oceniana wyłącznie w postępowaniu o zasiłek opiekuńczy, nie zaś w niniejszej sprawie przez Wojewodę. Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.