II SA/Sz 419/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...], nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w S. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ odmówił nałożenia na D. Z. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z zabudową w mieszkaniu do stanu zgodnego z prawem. Opisana decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z uwagi na złożone przez Spółdzielnię Mieszkaniową zawiadomienie o prowadzonych robotach budowlanych w lokalu mieszkalnym przy polegających na zabudowie balkonu i wyburzeniu ściany zewnętrznej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w dniu 25 stycznia 2011 r. powiatowy organ budowalny przeprowadził oględziny, które potwierdziły wykonywanie przedmiotowych robót budowlanych niezgodnie z przepisami. W oparciu o powyższe ustalenia, postanowieniem z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora – D. Z. obwiązek przedłożenia w terminie do 15 marca 2011 r. oceny technicznej dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z zabudową . W dniu 3 marca 2011 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty. Mając na uwadze, że z przedłożonych dokumentów oraz dokonanych oględzin wynikało, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną w dniu [..] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) odmówił nałożenia na D. Z. obowiązku wykonania określonych czynności lub robot budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z zabudową do stanu zgodnego z prawem. Organ wyjaśnił, że postępowanie naprawcze dotyczące przedmiotowych robót prowadzone było w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i wbrew stanowisku Spółdzielni Mieszkaniowej brak jest podstaw do żądania od inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże się z prawem inwestora do terenu, ponieważ doprowadzenie do zgodności wykonanych robót budowlanych powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego a nie cywilnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa, wnosząc o jej zmianę poprzez nałożenie na D. Z. obowiązku wykonania czynności polegających na uzyskaniu przez inwestora: pozwolenia na budowę, zgody autora projektu budynku na zmiany architektoniczne oraz zgody współwłaścicieli budynku na powiększenie lokalu mieszkalnego. Skarżąca wskazała, że w wyniku samowolnej przebudowy lokalu nastąpiła zmiana jego powierzchni użytkowej, a wykonane roboty naruszyły część wspólną nieruchomości, ponieważ D.Z. jest jedynie właścicielem lokalu mieszkalnego, a nie , z której może jedynie korzystać. Zdaniem Spółdzielni naruszony został art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zabudowa powinna być traktowana jako rozbudowa obiektu, która wymaga pozwolenia na budowę i złożenia przez inwestora oświadczenia, że legitymuje się zgodą współwłaścicieli na dokonanie zmian w budynku. Ponadto zdaniem skarżącej błędnie w przedmiotowej sprawie organ zastosował art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ sporne roboty budowlane należy zakwalifikować jako rozbudowę lokalu mieszkalnego wymagającą wdrożenia procedury naprawczej z art. 48 Prawa budowlanego. Dalej w oparciu o definicję przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego skarżąca stwierdziła, że roboty, które zmieniły jedynie parametry użytkowe budynku należy zaliczyć do przebudowy, natomiast roboty związane z likwidacją ścian zewnętrznych budynku i zabudową należy traktować jako rozbudowę obiektu, z tego względu, że spowodowały one zmianę powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego powiększając jednocześnie jego kubaturę grzewczą i przesunięcie granic obiektu budowlanego. Opisaną na wstępie, zaskarżoną decyzją z dnia 29 stycznia 2015 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego. W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, odmówił nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych. Wykonanie bowiem robót budowlanych polegających na zabudowie od strony podwórka poprzez wykonanie ścianki z płyt OSB ocieplonych styropianem i osadzenie stolarki okiennej, a także zdemontowanie wspomnianej stolarki w ścianie istniejącej, przebudowanie instalacji c.o., skucie i odtworzenie ściany, w której osadzona była stolarka okienna, wykonanie warstwy wyrównawczej, winno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, od właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Z uwagi na fakt, że inwestor wymaganej decyzji nie posiadał konieczne było wdrożenie procedury z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że w świetle definicji art. 3 wykonanie rzeczonych robót budowlanych traktować należy jako przebudowę, ponieważ w ich wyniku nie powstała nowa część obiektu oraz nie zmieniły się charakterystyczne parametry budynku jako całości, takie jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji. Odnosząc się natomiast do argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę na roboty już wykonane. Na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wywodząc, że spór w przedmiotowej sprawie dotyczy definicji rozbudowy lokalu, skarżąca powieliła argumentację merytoryczną zawartą w odwołaniu od decyzji powiatowego organu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to zarówno przepisami prawa procesowego, jak i przepisami prawa materialnego. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego, sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie. Skarga okazała się uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły wskazane w niej przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Z niekwestionowanych (w tym zakresie) ustaleń organów obu instancji wynika, że w lokalu należącym do D.Z. wykonano roboty budowlane polegające na zabudowie od strony podwórka poprzez wykonanie ścianki z płyt OSB ocieplonych styropianem i osadzenie stolarki okiennej, a także zdemontowanie wspomnianej stolarki w ścianie istniejącej, przebudowanie instalacji c.o., skucie i odtworzenie ściany, w której osadzona była stolarka okienna, wykonanie warstwy wyrównawczej. Trafnie organ odwoławczy uznał, że wykonanie powyższych robót budowlanych w mieszkaniu D.Z. powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, od właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei przepisy art. 29 stanowią zamknięty katalog budów i robót budowlanych, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, podobny zamknięty katalog budów i robót budowlanych, które wymagają zgłoszenia lub są całkowicie zwolnione spod reglamentacji administracyjnoprawnej zawarty jest w art. 30 prawa budowlanego. Ponieważ wszystkie wymienione przypadki stanowią wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1, nie można ich interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Z ww. przepisów wynika, że wyjątki przewidziane od zasady wyrażonej w art. 28 prawa budowlanego nie przewidują wyłączenia w zakresie wykonania przedmiotowych robót budowlanych. W ocenie Sądu nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w wypadku czynności nakazywanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane inwestor nie ma obowiązku wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyrażając powyższy pogląd, organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10), błędnie jednak interpretując argumentację przedstawioną w tej uchwale. Podzielając w pełni stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r. (sygn. akt II OSK 2426/12), należy wskazać, że we wspomnianej uchwale wyrażono jedynie pogląd, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2014 r. problem, czy dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywołuje pewne kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem tego Sądu, skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, Lex nr 1332676). Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. Istotą tej uchwały jest bowiem to, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, Lex nr 1219261), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, a inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby to w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Podkreślić trzeba, że czym innym jest żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji, uznając, że w niniejszej sprawie okoliczność ta nie ma znaczenia, nie przeprowadziły w omawianym zakresie żadnych ustaleń, poprzestając na przyjęciu od D.Z. oświadczenia w omawianym zakresie (zakwestionowanego przez skarżącą Spółdzielnię). Takie działanie organów nie może być jednak uznane za prawidłowe skoro (o czym była już mowa powyżej) wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym musi się odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Rozpatrując sprawę ponownie organ zobowiązany będzie do jej rozpoznania zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny Sądu. Organ winien przy tym dokonać wszelkich niezbędnych ustaleń, a następnie podjąć rozstrzygnięcie z uwzględnieniem stanowiska Sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono na w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.