II SA/Sz 42/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska/spr/ Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant st.sekr.sąd. Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2004r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. nie orzeka o wykonaniu zaskarżonej uchwały W dniu [...] r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla farmy elektrowni wiatrowych w obrębach [...] i w dniu [...] r. Nr [...] uchwałę zmieniającą uchwałę z [...] r. Pismem z dnia [...] r. J. B. wniósł zarzuty do projektu planu, podnosząc, że 1) projekt planu i prognoza oddziaływania na środowisko nie zawierają obliczeń oraz map hałasu i pól elektromagnetycznych, 2) w projekcie i w prognozie nie uwzględniono wniosku z [...] r. dotyczącego planów inwestycyjnych na działkach [...] obręb [...], mimo pisemnej obietnicy, że wniosek zostanie rozpatrzony przed wyłożeniem planu, 3) plan i prognoza nie obejmują obszaru pozostającego w zasięgu oddziaływania elektrowni, 4) w prognozie nie uwzględniono gniazdowania orła bielika co stoi w sprzeczności z materiałami do planu, 5) powstaną ogromne zmiany w fizjonomi krajobrazu, 6) w prognozie nie uwzględniono bytowania, żerowania licznych ptaków, 7) proponowany w planie i poparty w prognozie użytek ekologiczny jest formą ochrony przyrody fauny i flory, co oznacza, że nie może powstać na jego skraju elektrownia, ponadto pismem z dnia [...] r. dodatkowo wskazał, że zmiany przekreślają jego plany inwestycji w turystykę, rujnują dotychczasowa działalność agroturystyczną, wielokrotnie obniżają wartość nabytych terenów do działalności turystycznej, rekreacyjnej i mieszkalnictwa. Ustalenia te uniemożliwiają wybudowanie "Wsi Pomorskiej", wielokrotnie uzgadnianej z władzami gminy [...]. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy odrzuciła protest J. B. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla farmy elektrowni wiatrowych w obrębach [...]. Rada uznała, że przeznaczenie obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla farmy elektrowni wiatrowych w obrębach [...] jest zgodne z polityką przestrzenną Rady Gminy , określoną na podstawie art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i w Zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębach [...], zwanych dalej Studium (uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...]r. i uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...]r.). Artykuł 18 ust. 2 pkt 2a wyżej cytowanej ustawy narzuca wymóg spójności projektu miejscowego planu z niniejszym Studium. Obszar projektowanego planu jest przeznaczony w Studium na farmę elektrowni wiatrowych o maksymalnej mocy do 50MW wrraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacyjną. Zdaniem Rady zgodnie z ustaleniami Studium dopuszcza się lokalizację farmy elektrowni wiatrowych pod warunkiem spełnienia niezbędnych wymogów ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego. Warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych zostały sprecyzowane w ustaleniach projektu planu. Plan jest zgodny z ustaleniami Planu Województwa , przede wszystkim w zakresie stref ochronnych elektrowni wiatrowych w stosunku do m.in. istniejącej i projektowanej zabudowy, działek rolniczych, lasów, dróg i użytków ekologicznych. Projekt planu oraz prognoza oddziaływania na środowisko zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Opracowania te zostały pozytywnie uzgodnione i zaopiniowane przez wszystkie organy, w tym służby ochrony środowiska przyrodniczego. Ponieważ uchwalony plan miejscowy ma obowiązywać, co najmniej kilka lat, a rozwiązania techniczne są coraz doskonalsze, nie można dzisiaj w ustaleniach planu jednoznacznie precyzować wszystkich parametrów technicznych inwestycji. Ostateczne rozwiązania w zakresie m.in. ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz interesów osób trzecich zostaną wprowadzone na etapie projektu budowlanego. Spadek zaś wartości gruntów będzie możliwy do ustalenia po uchwaleniu planu. Pismem z dnia [...] r. J. B. wezwał Radę Gminy do usunięcia wady prawnej zawartej w uchwale z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutu nazwanego w uchwale protestem. Uchwałą z dnia [...] r. Rada Gminy odmówiła uchylenia uchwały o odrzuceniu protestu. Rada podniosła, że wezwanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla farmy elektrowni wiatrowych w obrębach [...]. Zatem J. B. nie ma interesu prawnego w uzyskaniu rozstrzygnięcia, ponieważ rozpoznanie sprawy przestało mieć jakiekolwiek znaczenie w sprawie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] i ustalenie naruszenia jego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej wobec stwierdzenia nieważności uchwały o uchwaleniu planu i wobec uchylenia w dniu [...] r. przez samą Radę uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwałę ją zmieniającą z [...] r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wykazała, że skarga jest zasadna. Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej jest brak uprawnienia do wydawania wyroków merytorycznie załatwiających sprawę w zastępstwie właściwych organów tj. do uznania naruszenia interesu prawnego. W przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli, że zaskarżona uchwała dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd uchwałę taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności ( art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, zauważyć należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewiduje specjalną procedurę rozpatrywania protestów i zarzutów wnoszonych do projektów planów zagospodarowania przestrzennego. Rozpoczyna się ona wniesieniem przez uprawniony podmiot pisma kwestionującego treść projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, przy czym o charakterze tego pisma tj. czy jest ono protestem czy też zarzutem, nie decyduje jego autor, nazwa, jakiej użył, ani też nie zależy od uznania organów mających dane pismo rozpatrzyć. Ustawa przewiduje, że zarzutem będzie pismo tego podmiotu, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 24 ust. 1ww. ustawy), natomiast protestem będzie pismo każdej innej osoby kwestionującej ustalenia projektu (art. 23 ust. 1 ww. ustawy). Specjalnej ochronie prawnej więc, podlega ten, którego interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone. Regulacja dająca niektórym podmiotom szczególną ochronę prawną stawia przed organami planistycznymi obowiązek starannego, wnikliwego i obiektywnego kwalifikowania pism kwestionujących ustalenia projektu planu do grupy zarzutów lub protestów, chociaż z uwagi na to, iż postępowanie inicjowane jest przez wnoszącego pismo to on w pierwszej kolejności kwalifikuje je. Wskazują na to sformułowania: "każdy - kto" i "każdy - którego", podobne do tych, które zostały użyte w art. 28 k.p.a. ("stroną jest każdy ... kto żąda ...") lub w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. ("każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone . może ..zaskarżyć uchwałę"). Organy zatem powinny dochodzić do przesądzania, czy dane pismo jest zarzutem, czy protestem, biorąc pod uwagę intencje podmiotu kwestionującego projekt planu oraz po merytorycznym przeanalizowaniu jego interesu prawnego (uprawnienia) i wreszcie - po udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy interes ten (uprawnienie) zostały naruszone. Trzeba podkreślić, że kategoria interesu prawnego (uprawnienia), jak i samo pojęcie ich "naruszenia", powinny tu być interpretowane szeroko, ze względu na wspomnianą kwalifikowaną ochronę prawną. Na terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego o interesie prawnym niewątpliwie przesądza prawo własności nieruchomości. Stanowi ono pierwszą przesłankę uznania pisma kwestionującego projekt planu za zarzut. Drugą przesłanką jest naruszenie tego interesu prawnego. W interesie prawnym właściciela, wynikającym z istoty prawa własności, leży to, żeby mógł on korzystać ze swojej nieruchomości swobodnie. Wszelkie ograniczenia tej swobody, także zgodne z ustawą, godzą w interes prawny właściciela. Jeżeli więc projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, to tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od tego, czy możliwość taką miał przed stworzeniem tego projektu. Naruszenie interesu prawnego więc nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Rzeczą organu planistycznego jest wytłumaczenie zainteresowanemu powodów takiego naruszenia. Nieprzypadkowo odrzucenie protestu nie musi być szczegółowo uzasadniane, natomiast odrzucenie zarzutu wymaga faktycznego i prawnego uzasadnienia (art. 24 ust. 3 powołanej ustawy). Art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroni własność, ten sam jednak przepis dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego). Zauważyć należy, że do zadań własnych gminy należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Uszczegółowieniem tego przepisu, stanowiącego o tzw. władztwie planistycznym gminy, jest art. 10 tej ustawy, który konkretyzuje materie, jakie mogą być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym również wcześniej w jego projekcie. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych założeń technicznych. Są to przypadki, w których prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, jednocześnie dając poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownego zadośćuczynienia (art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym)oraz możliwości finansowych i gospodarczych gminy, i te czynniki najczęściej decydują o konkretnych rozwiązaniach. Jest to płaszczyzna ścierania się interesów indywidualnych z interesem społecznym reprezentowanym przez radę gminy. W analizowanej sprawie Rada Gminy, zaliczyła pismo J. B. zawierające zarzuty wobec projektu planu, w całości do protestu, uznając, że skoro projekt planu jest zgodny z ustaleniami Studium, które dopuszcza lokalizację farmy elektrowni wiatrowych pod warunkiem spełnienia wymagań ustawy o ochronie środowiska oraz z Planem Województwa , to tym samym nie narusza interesu prawnego właścicieli sąsiednich działek. Tymczasem, podnoszona jest przez J. B. okoliczność, że wcześniej wielokrotnie uzgadniał z władzami gminy [...] inwestycję - wybudowanie "Wsi Pomorskiej"- a projekt planu stanowi na dalsze lata zaporę w osiągnięciu zamiarów wynikających z prawa własności narusza jego interesy prawne w przyjętym wyżej rozumieniu. Nie analizując zasadności odrzucenia pisma (co gmina mogła uczynić w ramach swobody, jaką ustawa zapewnia organom planistycznym w fazie przygotowywania planu), należy zauważyć, że powinno ono zostać odrzucone jako zarzut, a nie jako protest. Takie ich zaszeregowanie dałoby zainteresowanym szersze prawo obrony i zmusiło autorów projektu do faktycznego i prawnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo przyczyniłoby się to do pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także uczyniłoby zadość ich prawu do informacji. Rada Gminy zbyt pochopnie, bez należytego rozeznania, zakwalifikowała pismo J. B. do protestu. Nie ma dokumentacji, która wskazywałaby na to, że Rada Gminy zajmowała się interesem prawnym J. B. i rozważała jego ewentualne naruszenie. Sąd zgodnie z art. 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawuje kontrolę działalności administracji co oznacza, w niniejszej sprawie, iż kontroli tej poddane jest działanie Rady Gminy na dzień podjęcia uchwały o odrzuceniu protestu. Późniejsze zdarzenia, które miały miejsce w przedmiotowej sprawie tj. stwierdzenie nieważności przez Wojewodę uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla farmy elektrowni wiatrowych w obrębach [...] oraz uchylenia przez Radę Gminy [...] r. swojej uchwały odpowiednio o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla farmy elektrowni wiatrowych w obrębach [...] oraz uchwałę ją zmieniającą, nie mają wpływu na zakres kontroli Sądu. Wskazać też należy, że fakt wyeliminowania z obrotu przedmiotowych uchwał spowodował, iż o ile Gmina ponowi procedurę uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący ma prawo korzystać z ochrony gwarantowanej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.