II SA/Sz 421/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art.57 ust. 7, art. 59f ust. 1-4, art. 59g oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623.), utrzymał w mocy, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie wymierzenia J. J., właścicielce Zakładu [...], karę w wysokości [...] zł (słownie: [...]) z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku centrum handlowo-usługowego (sklepy-hurtownie) wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., znak: [...], przeniesionego na rzecz inwestora decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydanych przez Starostwo Powiatowe w K. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po stwierdzeniu, że część budynku centrum handlowo - usługowego zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] i [...] w m. [...], gm. B., jest użytkowana, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydał w dniu [...] r. postanowienie - na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1-4, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w celu uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał postanowienie z dnia [...] r., znak: [...]. Na ww. postanowienie zażalenie złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, J. J. właścicielka Zakładu [...] z siedzibą w m. S., gm. B., zarzucając naruszenie przepisów : art.57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z powyższym wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując wniesione zażalenie organ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził w dniu r. kontrolę centrum handlowo - usługowego wraz z mieszkaniami (kategoria obiektu XVII, XVIII, XIII) zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r., nr [...], wydanej na rzecz L. oraz W. P. przez Starostę Powiatu K., przeniesionej decyzją z dnia [...] r., znak: [...], na rzecz Zakładu [...]J. J. z siedzibą przy ul.[...] w K. Podczas kontroli organ powiatowy ustalił, że w częściach magazynowych budynku (oznaczonych w projekcie nr 1/15, nr 1/16) na paletach składowane są materiały budowlane, a w części budynku przeznaczonej na biuro sprzedaży i sklep (na parterze budynku) znajdują się meble i urządzenia biurowe tj. regały z towarem, lada sprzedaży, komputery. Podczas kontroli nie była prowadzona sprzedaż i nie stwierdzono użytkowania pomieszczeń mieszkalnych zlokalizowanych na piętrze. Po ustaleniu powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] r. wszczął postępowanie administracyjne na okoliczność przystąpienia do użytkowania, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, części magazynowych budynku. W piśmie z dnia [...] r. J. J. złożyła wyjaśnienia, że jej firma realizuje kilka budów na potrzeby, których niezbędne jest gromadzenie większych ilości materiałów budowlanych. Ponadto w dniu [...] r. organ powiatowy przesłuchał, na wniosek J. J., świadków K. J. i T. P.. Z treści protokołów przesłuchań wynika, iż podczas kontroli przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu [...] r., w przedmiotowym obiekcie składowano materiały budowlane, wrażliwe na warunki atmosferyczne, których nie wykorzystano podczas budowy - robót wykończeniowych przedmiotowego budynku handlowo – usługowego. Wraz z pismem z dnia [...] r. J. J. przedłożyła w organie powiatowym dokumenty, m.in. zgłoszenia rejestracyjne w zakresie podatku od towarów i usług, z których zdaniem inwestora wynika, iż dopiero z dniu [...] r. została przeniesiona działalność gospodarcza inwestora do siedziby przedmiotowego obiektu. Dodatkowo w ww. piśmie wyjaśniła, iż załączona do akt sprawy dokumentacja budowlana w zakresie planowanych prac i dokonanych zakupów materiałów budowlanych nie odzwierciedla planów inwestora. W świetle powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że inwestor przystąpił do użytkowania części magazynowych budynku oznaczonych w projekcie budowlanym nr [...] i nr [...] z naruszeniem obowiązujących przepisów i wydał zaskarżone postanowienie, naliczając karę w wysokości [...] zł. Przy ustalaniu wysokości kary organ powiatowy przyjął, iż kubatura pomieszczeń magazynowych [...] m3 [tj. iloczyn powierzchni użytkowej pomieszczeń magazynowych [...]) i wysokości hal (wysokość hal przyjęto na podstawie przekroju [...] - od poziomu posadzki do spodu dźwigarów dachowych)] i zakwalifikował je (zgodnie z udzielonym w dniu [...] r. pozwoleniem na budowę) do kategorii XVIII obiekty magazynowe o współczynniku kategorii obiektu (k) wynoszącym 10,0 i o współczynniku wielkości obiektu (w) wynoszącym 1,5. Powyższe postanowienie J. J., działając przez pełnomocnika, zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w S. zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 55 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez niewłaściwą interpretację i nietrafne przyjęcie, iż skarżąca przystąpiła do użytkowania pomieszczeń magazynowych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym, iż istniała podstawa do wymierzenia skarżącej kary z tytułu nielegalnego użytkowania; 2. przepisów prawa procesowego: - art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ administracji publicznej kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż interpretacja pojęcia "przystąpienia do użytkowania" przyjęta przez organ II instancji prowadziłaby do wniosków, które nie można pogodzić z celem art. 55 i 57 ust. 7 prawa budowlanego. Co więcej wprowadzałaby sytuację oderwaną od rzeczywistości i praktyki. Zmuszałoby bowiem do uznania, iż umieszczenie materiałów budowlanych w pomieszczeniach obiektu również w trakcie inwestycji stanowi rozpoczęcie korzystania. Oczywistym jest, iż inwestorzy umieszczają materiały nieodporne na warunki zewnętrzne wewnątrz nowobudowanych obiektów. Trudno bowiem wymagać od nich, aby budowali obok specjalne pomieszczenia przeznaczone do ich przechowywania. Co więcej Inspekcja Nadzoru Budowlanego wie o tym i nie uważa takiego zachowania za naruszenie art. 55 i 57 ust. 7 prawa budowlanego. Tym bardziej zatem niezrozumiałym jest zachowanie organu II instancji w niniejszym przypadku, który takie samo zachowanie traktuje jako podstawę do wymierzenia kary. W ocenie skarżącej organ odwoławczy w sposób niewystarczający ustosunkował się do powołanych przez nią zarzutów. Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do podstawowych przesłanek umożliwiających uznanie, iż inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu. W cytowanych wyrokach WSA wskazano wyraźnie, iż zachowanie to musi przybrać formę trwałą i dynamiczną oraz nie być powiązany z prowadzeniem inwestycji. Tymczasem pomimo, iż wskazane okoliczności stanowią podstawę orzekania organ II instancji pominął je zupełnie przy ocenie materiału dowodowego, która sprowadza się w zasadzie do wskazania, iż ujawniono materiały budowlane na terenie magazynów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie zostało nawet w najmniejszym stopniu wytłumaczone, z jakich przyczyn organ I instancji pominął dowód z przesłuchania zawnioskowanych przez skarżącą świadków, a tym samym w oparciu o jakie okoliczności odmówiono im wiarygodności. Skarżąca do tej pory nie wie dlaczego i w oparciu o jakie argumenty organ I instancji - a w konsekwencji również i organ II instancji - całkowicie pominął dowód z zeznań świadków i w oparciu o jakie okoliczności ich zeznania zostały uznane za niewiarygodne. W dalszej kolejności skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy w sposób zupełnie pobieżny odniósł się do podniesionego przez nią zarzutu nieuwzględnienia przez organ I instancji dokumentów obejmujących wnioski do US przedłożone przez skarżącą pismem z dnia [...] r. Z treści powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, iż w trakcie sporządzania protokołu kontroli w dniu [...] r. skarżąca na terenie kontrolowanego obiektu nie prowadziła działalności gospodarczej, lecz uczyniła to dopiero dwa miesiące później. Co więcej, powyższa okoliczność znajduje potwierdzenie w protokole kontroli z dnia [...] r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie podjął żadnych koniecznych ustaleń, które zmierzałyby do wyjaśnienia znaczenia okoliczności wynikających z treści wyżej wskazanych dokumentów, a które potwierdzają prawdziwość złożonych przez skarżącą wyjaśnień i znajdują dodatkowo potwierdzenie w zeznaniach świadków. Wnioski poczynione przez organ II instancji, formułowane są zatem bez dopełnienia obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i całkowicie pomijają znaczenie powołanych przez skarżącą dokumentów. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawująwymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia w zakresie zgodności z prawem doprowadziła do wniosku, że skargę należy uwzględnić, choć z innych powodów niż te, które zostały w niej podniesione. W niniejszej sprawie organy obu instancji zastosowały przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu wprowadzonym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do zdarzenia polegającego na przystąpieniu do nielegalnego użytkowania części budynku centrum handlowo-usługowego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w 2000 r. a zatem do inwestycji realizowanej na podstawie decyzji wydanej przed nowelizacją wprowadzającą możliwość wymierzenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Należy wskazać, że regulacje prawne dotyczące przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego ewoluowały w związku z nowelizacjami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przed nowelizacją tej ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., art. 54 § 1 i § 2 Prawa budowlanego stanowił jedynie, że zgłoszenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego powinno nastąpić co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (w tym także bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy) traktowane było jak wykroczenie. Zmiana ustawy Prawo budowlane dokonana nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. spowodowała dodanie do przepisu art. 57 Prawa budowlanego ustępu 6 zgodnie z którym, zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowią wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. Nowelą tą dodano także do tego przepisu ust. 7 stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy właściwy organ obowiązany jest do dokonania bezzwłocznie obowiązkowej kontroli obiektu. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. wprowadziła też w art. 7 przepis intertemporalny ustanawiający generalną zasadę stosowania do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie przepisów dotychczasowych, dodatkowo precyzując w ust. 3, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Uznać zatem należy, że przepisy art. 57 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego w obowiązującym obecnie brzmieniu, tj. wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. znajdują zastosowanie tylko do tych obiektów, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę wydano po dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, z dnia 27 marca 2003 r. tj. po 11 lipca 2003 r. Do wszystkich zaś spraw związanych z nielegalnym użytkowaniem obiektów budowlanych, wzniesionych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed 11 lipca 2003 r. należało stosować przepisy dotychczasowe. Obiekty wzniesione przed dniem 11 lipca 2003 r. nie podlegały obowiązkowej kontroli, zatem przyjąć także należy, że wyłączone jest wobec nich stosowanie przepisów o karze, o której mowa w ust. 7, będącej konsekwencją obowiązkowej kontroli. W świetle powyższych unormowań uznać należy ,że przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003 r. Ratio legis tych ograniczeń w zakresie stosowania obowiązkowej kontroli i związanej z tym kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę w związku z postępowaniem dotyczącym przystąpienia do użytkowania obiektów budowlanych (art. 54-59 Prawa budowlanego) należy w ocenie Sądu wiązać z zasadą zaufania do państwa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Kluczowe znaczenie w zakresie regulowanym ww. przepisem ma zasada lex retro non agit, zgodnie z którą akty normatywne nie powinny obowiązywać w stosunku do stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia w życie nowej regulacji prawnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05). Pogląd powyższy zaakceptowało orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z 28 listopada 2008 r. II OSK 923/07, czy też wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/09, a także wyrok tut. Sądu z dnia 4 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 638/10, opublikowane w bazie internetowej orzeczeń NSA - orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, iż organy obu instancji nie rozważyły niniejszej sprawy z uwzględnieniem ewolucji przepisów Prawa budowlanego, dotyczących skutków nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego i nie poczyniły niezbędnych do tego ustaleń faktycznych, dotyczących m.in. daty wydania pozwolenia na budowę i daty przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Stanowi to istotne naruszenie powołanych przepisów prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 151, a pkt III na art. 200 p.p.s.a.