II SA/Sz 425/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a, w związku z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 Kpa orzekł o utracie przez M. C. statusu osoby bezrobotnej . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z dniem [...] M. C. została objęta i zobowiązała się do realizacji zaplanowanych wspólnie działań. W związku z tym, że strona nie stawiła się nie na zaplanowane spotkanie z pracownikiem Urzędu Pracy oraz nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, orzeczono o pozbawieniu statusu bezrobotnego. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 4 pkt 7 ww. ustawy osoba bezrobotna, która z własnej winy przerwała szkolenie, staż lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73 a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie (Indywidualny Pan Działania) pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres dni - zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 a ustawy. Od tej decyzji M.C. złożyła odwołanie, w którym oświadczyła, że przyczyną niestawienia się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie była wizyta i opieka nad chorym. Powrót nastąpił w dniu [...]. Do odwołania strona dołączyła dokument, dotyczący urlopu ojca z przeznaczeniem na rekonwalescencję. Wojewoda, po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia r. [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że w dniu [...] Starosta wydał decyzję przyznającą M. C. status osoby bezrobotnej z dniem [...] oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W związku z tym wyznaczano skarżącej terminy stawiennictwa w PUP, celem potwierdzenia gotowości do pracy. Dnia[...], sporządzono dla M. C. (IPD), który został przez nią przyjęty własnoręcznym podpisem w dniu [...] r. W ramach IPD, wyznaczono stronie datę stawiennictwa na dzień [...] co odwołująca się potwierdziła podpisem na karcie rejestracyjnej "Stawiennictwo w Urzędzie Pracy i propozycje przedłożone bezrobotnemu". Pomimo powziętej informacji o konieczności przestrzegania wyznaczonych przez PUP terminów i konsekwencji ich nieprzestrzegania (podpisana przez Skarżącą w dniu rejestracji "Informacja dla osób zgłaszających się w celu rejestracji, jako osoba bezrobotna" oraz w dniu[...]. - IPD), M. C. nie stawiła się dnia [...] w Urzędzie Pracy i nie zawiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Organ podkreślił dalej, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 33 ust. 3 oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a nie jak stwierdził w decyzji organ I instancji art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy - przerwanie Indywidualnego Planu Działania. Zgodnie z powyższymi artykułami, bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd pracy, lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenie gotowości do pracy. W przypadku, gdy bezrobotny nie stawił się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa starosta pozbawia go statusu bezrobotnego. Interpretacja treści art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jasno wskazuje na to, iż aby starosta pozbawił osobę statusu bezrobotnego koniecznym jest łączne spełnienie dwóch przesłanek tj. nie stawienie się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomienie powiatowego urzędu pracy o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w ciągu 7 dni, począwszy od wyznaczonego przez urząd dnia stawiennictwa. W rozpatrywanej sprawie zachodzą obydwie obligatoryjne przesłanki pozbawienia osoby statusu bezrobotnego. Skarżąca określiła przyczynę jej niestawiennictwa dopiero w odwołaniu z dnia [...] argumentując swoją nieobecność wyjazdem w celu wizyty i opieki nad chorym ojcem. Jako dowód załączyła zaświadczenie o urlopie ojca w dniach od[...]. Zdaniem organu odwoławczego, podana przyczynę niestawiennictwa jest nieuzasadniona. Strona w dniu rejestracji została pouczona o obowiązku zawiadamiania Urzędu Pracy o każdym wyjeździe za granicę bądź braku gotowości do pracy z innego powodu. Taki okres nie może przekroczyć 10 dni kalendarzowych w roku, aby nie utracić statusu osoby bezrobotnej. Strona przed wyjazdem nie zgłosiła tego faktu w Urzędzie Pracy. Ponadto nie stawiła się w Urzędzie Pracy po przyjeździe, aby usprawiedliwić swoją nieobecność. Według odwołania powrót nastąpił dnia [...], a strona dopiero po otrzymaniu decyzji o utracie statusu w dniu [...] ustosunkowała się do swojego niestawiennictwa. Ustawodawca nie nakazał osobistego stawiennictwa bezrobotnego w celu powiadomienia o przyczynie nieobecności. Strona mogła skorzystać m.in. z telefonicznego powiadomienia Urzędu o swoim niestawiennictwie, bądź przekazać informację poprzez członków rodziny, czy inne bliskie osoby. Jednocześnie, według załączonego zaświadczenia urlop ojca trwał w okresie od [...] r., natomiast M. C. powróciła do kraju już w dniu [...], czyli jeszcze przed rozpoczęciem urlopu. Bezspornym jest fakt, iż skarżąca nie dopełniła obowiązku, wynikającego z treści art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wobec czego zastosowanie przez Starostę sankcji, w postaci pozbawienia M. C. statusu osoby bezrobotnej, jest zasadne. Od decyzji Wojewody M. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w której oświadczyła, że nie stawiła się w urzędzie w wyznaczonym terminie, gdyż w dniu [...] musiała jechać pomóc choremu ojcu, który był na urlopie i przedłużył swój urlop. W dniu [...] razem wrócili. Taka sytuacja miała miejsce tylko raz, zawsze powiadamiała urząd o powodzie niestawiennictwa, a w tamtym okresie kompletnie o tym nie myślała. Przez ostatnie dwa miesiące, kiedy miałam status osoby bezrobotnej, była umawiana na co najmniej 3 spotkania, które w dalszym ciągu nic nie wnosiły do jej sytuacji, a mianowicie poszukiwania zatrudnienia. Mieszka, więc również muszę jakoś się dostać do Urzędu Pracy, nie mam samochodu, więc muszę jechać środkami transportu typu autobus, a to kosztuje. W dalszej części skargi M. C. wyraziła swoje niezadowolenie z funkcjonowania Indywidualnego Planu Działania i Urzędu Pracy oraz podała, że od kiedy jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy, czyli od roku życia, z roczną przerwą kiedy była na stażu, nie dostała żadnej propozycji podjęcia pracy, czy szkolenia. Staż, na którym była, znalazła sobie na własną rękę, miał on miejsce, dlatego musiała się przerejestrować i zameldować tymczasowo u kuzynki, aby móc podjąć ten staż. Po stażu zebrała wszystkie dokumenty potrzebne do uzyskania "Stypendium na dalszą naukę", zgłosiła się do urzędu, ale odmówiono jej pomocy finansowej. Zdaniem skarżącej, z powyższego wynika, że pomoc i działanie Urzędu Pracy polega tylko na zbieraniu podpisów bezrobotnych. Skarżąca oświadczyła nadto, że zależy jej na tym, aby odzyskać status osoby bezrobotnej, gdyż w regionie pojawiło się duże miejsce pracy, gdzie nabór prowadzi Urząd Pracy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa materialnego i procesowego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów, aniżeli podniosła to skarżąca, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego zawarte w szczególności w art. 15 Kpa i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności określona w art. 78 Konstytucji RP jest realizowana w postępowaniu administracyjnym w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że przepisy prawa gwarantują stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie jej sprawy administracyjnej, najpierw przez organ I instancji, a następnie, po wniesieniu środka odwoławczego, przez organ II instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez kompetentny organ administracji tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Granice i zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy przez organ II instancji wyznacza rozstrzygnięcie tej sprawy przez organ I instancji. Tak więc organ II instancji nie może orzekać w zakresie innym, niż uczynił to organ I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10, LEX nr 846194). W świetle powyższego, niewątpliwym jest, że zmiana przez organ odwoławczy materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa powtórnie rozpoznawanej sprawy będzie stanowić naruszenie omówionej zasady dwuinstancyjności postępowania. Przyjęcie innej podstawy prawnej w decyzji organu II instancji narusza bowiem przedmiotową tożsamość sprawy, w której organy obu instancji wydały decyzje. Taka sytuacja prawna zaistniała w niniejszej sprawie. Starosta orzekł o utracie przez M. C. statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz.U z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) zgodnie z którym pozbawienie statusu bezrobotnego następuje w stosunku do bezrobotnego, który z własnej winy przerwał szkolenie, staż lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia przerwania na okres wskazany w pkt 3. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ I instancji, że M. C. objęta Indywidualnym Planem Działania (forma pomocy dla bezrobotnego w celu doprowadzenia do podjęcia przez niego odpowiedniej pracy) z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w wyznaczonej dacie spotkania w urzędzie pracy z własnej winy przerwała udzieloną jej formę pomocy. Natomiast organ odwoławczy za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia przyjął art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym pozbawienie osoby bezrobotnej statusu bezrobotnego następuje w przypadku kiedy bezrobotny nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy (nieusprawiedliwione niestawiennictwo w Urzędzie Pracy), nie zaś jak to uznał organ I instancji art. 33 ust. 4 pkt 7 ww. ustawy (przerwanie Indywidualnego Planu Działania). Organ wskazał też w uzasadnieniu, że w sprawie M. C. zaistniały obydwie obligatoryjne przesłanki pozbawienia jej osoby statusu bezrobotnego wymienione w podanych przepisach. Jednocześnie Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, co powinno nastąpić wówczas, gdy w wyniku merytorycznego, ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Tymczasem w zaistniałej sytuacji nie można skutecznie uznać, że sprawa rozpoznana przez organ I instancji została ponownie, w tym samym przedmiocie, rozpoznana przez organ II instancji, co stanowi naruszenie procedury administracyjnej. Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie stanowisko organu II instancji w tej sprawie. Nie jest czytelne w decyzji, czy organ odwoławczy zanegował ustalenia organu I instancji odnośnie faktu przerwania przez skarżącą udzielonej jej pomocy w formie Indywidualnego Planu Działania i dokonał odmiennych ustaleń faktycznych, czy też je uwzględnił dokonując odmiennej oceny materialno-prawnej tych faktów, czy też ustalił dodatkowe okoliczności sprawy akceptując jednocześnie dotychczasowe ustalenia. Zauważyć trzeba, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zawarł sprzeczne ze sobą stwierdzenia. Raz wskazał bowiem, że jedyną przesłanką utraty statusu bezrobotnego przez skarżącą jest okoliczność określona w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy i w tej kwestii się wypowiedział, a następnie podał, że w sprawie wystąpiły obie przesłanki utraty statusu i ta z art. 33 ust. 4 pkt 4 i z art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednakże bez głębszego wyjaśnienia tego stwierdzenia. Takie działanie organu powoduje, że w sprawie trudno jest jednoznacznie określić jej przedmiot. Poza tym nieprecyzyjne uzasadnienie swojego stanowiska przez organ stanowi niewątpliwie naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności godzi w zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej z art. 8 Kpa. Narusza także wymogi prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia określone w art. 107 § § 3 Kpa. Podkreślić należy, że w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w kolejnych punktach art. 33 ust. 1 ustawodawca ustalił szereg odrębnych od siebie przesłanek warunkujących utratę statusu bezrobotnego, przewidując tym samym różne okoliczności powodujące pozbawienie osoby statusu bezrobotnego. Rolą organu I instancji jest więc zatem wyczerpujące i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy w celu dokonania prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego zawartego w tym przepisie, której wynik da zgodne z prawem rozstrzygnięcie w kwestii utraty statusu bezrobotnego, zaś organ odwoławczy ponownie rozpozna sprawę w przedmiocie określonym przez decyzję pierwszoinstancyjną. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 15 w zw. z art. 8 i 107 § 3 Kpa, a także art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające w sprawie uwzględnią i rozważą wyżej wskazane uwagi i okoliczności, co do materialnej podstawy prawnej decyzji, co powinno znaleźć wyraz w prawidłowym uzasadnieniu decyzji, spójnym pod względem faktycznym i prawny z podjętym rozstrzygnięciem. Wobec powyższego należało uchylić decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.