II SA/Sz 444/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...], numer [...], Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji W.L. polegającej na budowie zabudowy zagrodowej, w tym budynku mieszkalnego, hal oraz budynków gospodarczych i produkcyjnych, w rolnym i rybackim gospodarstwie hodowlanym na działce nr [...], w obrębie [...]. Wnioskiem z dnia [...] S.A. wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją uzasadniając, że jako strona postępowania – właściciel działki sąsiedniej nr [...], w obrębie [...]- bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu oraz, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy wznowił postępowanie wskazując na przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz.627), zwanej dalej "K.p.a.", a następnie decyzją z dnia 26 czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art.104,146 § 2 oraz art.151 § 2 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie wniosku o wznowienie postępowania, mapy ewidencyjnej oraz karty informacyjnej przedsięwzięcia - oceny oddziaływania akustycznego na środowisko zbadał fakt posiadania przez S.A. statusu strony i stwierdził, że nie wykazał on interesu prawnego w związku z czym nie został uznany za stronę postępowania. Według organu działka nr [...], obręb [...] nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej zainwestowaniem, gdyż obie działki oddziela działka nr [...], obręb [...], sklasyfikowana jako rowy (symbol W). Ponadto z oceny oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia wynika, że poziom hałasu dla wysokości 1,5 m wynosi 50-45 decybeli i zamknie się w granicach działki nr [...], stąd za strony postępowania organ uznał jedynie właścicieli działek bezpośrednio graniczących z działką, dla której wydano warunki zabudowy. Od decyzji tej odwołał się S.A. podtrzymując swój wniosek o wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...], wydaną na podstawie art.138 § 2 K.p.a. w związku z art.72 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz.1235 ze zm.), zwaną dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium nie podzieliło poglądu, iż S.A. nie był stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], obręb [...]. Stwierdziło, że zgodnie z art.28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednym z pierwszych i podstawowych obowiązków organu jest ustalenie kręgu stron, a następnie zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania w sprawie. W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(wyrok NSA sygn. akt II OSK 1915/06). Zdaniem Kolegium, zgodnie z utrwalonym już w poglądach orzecznictwa oraz doktryny przekonaniem, za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy należy uznać przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki stanowiącej przedmiot inwestycji. Pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie należy zaś rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio przylegającej do działki, na której ma powstać planowana inwestycja, gdyż pojęcie to oznacza nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół tej działki, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Fakt, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia analizy obszaru porównawczego nie oznacza automatycznie, iż obszar ten nie musiał zostać w postepowaniu wyznaczony, a warunki i zasady jego zagospodarowania poddane analizie. Kolegium uznało, iż stanowiąca własność odwołującego się działka nr [...], położona w obszarze tworzącym urbanistyczną całość z terenem zainwestowania stanowi działkę sąsiednią, w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej, że faktyczne podziały geodezyjne nie mogą prowadzić do iluzorycznego ustalenia kręgu stron postępowania. W badanej sprawie organ niesłusznie stwierdził, że wyłącznie właściciel działki nr [...], sklasyfikowanej jako rów, jest stroną postępowania, a właścicielowi działki nr [...], oddzielonej od działki objętej zainwestowaniem tylko tym rowem, odmówił tego przymiotu. Zdaniem Kolegium, także właściciel działki nr [...] winien zostać uznany za stronę postępowania. Ponadto Kolegium zauważyło, że organ I instancji stwierdził, iż S.A. nie przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż z przedłożonej karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że poziom hałasu dla wysokości 1,5 m będzie na poziomie 50-45 dB i zamknie się w granicach działki nr [...], obręb [...]. Karta ta przedłożona została także organom opiniującym w sprawie i z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] wynika, że karta dotyczy przedsięwzięcia polegającego między innymi na budowie hali o powierzchni [...] m2. Z wniosku inwestora wynika, ze orientacyjna wielkość całej inwestycji nie przekroczy 9 tys.m2, zaś decyzja ustalająca warunki zabudowy określa łączną powierzchnię zabudowy na 11.000 m2. Zdaniem Kolegium, z uwagi na brzmienie § 3 ust.1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2009 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, inwestycja ta może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i jej zakres nie zamknie się w granicach terenu zainwestowania. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że odwołujący się nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a więc koniecznym stało się uchylenie decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia wydanej w tym zakresie decyzji. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez W.L. Skarżący wniósł o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; II. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wznowienie postępowania z uwagi na uznanie, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i tym samym uchylenie dotychczasowej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, podczas, gdy w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania; 2) naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że inwestycja na nieruchomości, której dotyczy postępowanie, będzie oddziaływać na działkę nr [...] w obrębie [...], której właścicielem jest S.A.; 3) naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, iż skarżący W.L. jest stroną niniejszego postępowania podczas, gdy wniósł on własność działki nr [...], obr. [...], stanowiącej przedmiot inwestycji, jako aport do Spółki A. i tym samym utracił przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W ocenie skarżącego S.A., będący właścicielem działki nr [...], nie jest stroną niniejszego postępowania, nie powinien zostać uznany za stronę postępowania, a także nie wykazał on istnienia po swojej stronie wymaganego przepisami interesu prawnego, co tym samym przesądza o braku istnienia przesłanki, która uzasadniałaby wznowienie postępowania. Jego działka nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką o numerze [...], której to niniejsze postępowanie dotyczy. Okoliczność ta, w ocenie skarżącego, przesądza o niemożności uznania, że nieruchomość należąca do S.A. jest w świetle obowiązujących przepisów działką sąsiednią w stosunku do działki o numerze [...], a także, że inwestycja na tej działce oddziaływać będzie w jakikolwiek sposób na teren S.A. Zdaniem skarżącego organ myli się twierdząc, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy należy uznać przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki stanowiącej przedmiot inwestycji, zaś pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie należy rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio przylegającej do działki, na której ma powstać planowana inwestycja. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 1505/07, właściciel sąsiedniej nieruchomości może zostać uznany za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie tylko wtedy, gdy jego działka jest działką sąsiednią, lecz również gdy wykaże on istnienie po jego stronie interesu prawnego. W wyroku tym NSA sprecyzował również, co należy rozumieć pod pojęciem interesu prawnego i tak: "Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości". S.A. nie wykazał w sposób dostateczny wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z jego nieruchomości. Sam fakt, że jego działka znajduje się w bliższej lub dalszej okolicy w stosunku do działki, na której ma zostać przeprowadzona inwestycja, nie jest równoznaczny z tym, że inwestycja ta będzie w jakikolwiek sposób na działkę stanowiącą jego własność oddziaływać bądź, co najważniejsze, utrudniać korzystanie z niej. Realizacja planowanej inwestycji sposobu tego korzystania nie zmieni ani nie utrudni. Ten fakt, zdaniem skarżącego, przesądza o niemożności uznania S.A. za stronę postępowania, co tym samym uniemożliwia wznowienie postępowania i uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ naruszył również art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznając, że inwestycja na działce o numerze [...] obr. [...], będzie oddziaływać na działkę stanowiącą własność S.A. Skarżący w powyższej kwestii podziela stanowisko organu pierwszej instancji, tj. Wójta Gminy, który uznał, że inwestycja na działce o numerze [...] nie będzie miała wpływu na działkę nr [...]. Skarżący ponadto podniósł, że nie jest stroną niniejszego postępowania, bowiem w dniu [...] na podstawie aktu notarialnego wniósł własność działki nr [...] jako aport do Spółki A. i tym samym Spółka ta stała się jej właścicielem i to ona winna być w niniejszej sprawie stroną postępowania, nie zaś W.L. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania S.A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). Wznowienie postepowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art.145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 K.p.a. Należy do nich, między innymi, wymieniona w art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W niniejszym postępowaniu, organ pierwszej instancji uznał, iż w wyniku wznowienia brak jest podstaw do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy (art.151 § 2 K.p.a.), natomiast po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (art.138 § 2 K.p.a.) stwierdzając, iż S.A., choć jego działka nie przylega bezpośrednio do działki objętej zainwestowaniem, winien być uznany za stronę postępowania, gdyż jego działka jest działką "sąsiednią" w szerokim rozumieniu, a inwestycja należy do potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko i stąd zasięg jej oddziaływania nie zamyka się w granicach działki inwestora. Sąd, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności stwierdza, że w jego ocenie, prawidłowo organ odwoławczy za stronę postępowania w przedmiocie wznowienia uznał zarówno poprzedniego właściciela działki nr [...], obręb [...] i równocześnie adresata decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy, tj. W.L., jak i obecnego właściciela tej działki i równocześnie podmiot, na który została przeniesiona decyzja o warunkach zabudowy. Dodać należy, że odwołanie od decyzji Wójta z dnia [...] złożył W.L. jeszcze jako właściciel działki. Przechodząc do meritum sprawy, należy stwierdzić, że o przymiocie strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy decyduje treść art. 28 K.p.a. W świetle tego przepisu w postępowaniach w sprawach o ustalenie warunków zabudowy nie jest kwestionowany w orzecznictwie pogląd, że przymiot strony może przysługiwać właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Na gruncie ww. przepisu należy odróżnić interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. od jego naruszenia. Z naruszeniem interesu mamy do czynienia, gdy dochodzi jednocześnie do naruszenia obowiązujących przepisów prawa, na które strona może się dla ochrony jej interesu powołać. Pojęcie interesu o jakim mowa w art. 28 K.p.a. ma jednak, zdaniem sądu, szerszy zakres, tj. dotyczy każdego negatywnego oddziaływania pozostającego w sferze zainteresowania strony. W konsekwencji jeżeli negatywne oddziaływanie występuje, to chociażby celem umożliwienia danym podmiotom kontroli jego zakresu i rodzaju powinny mieć one przymiot strony – jeżeli obejmuje ono ich nieruchomości. Sąd zauważa, że należy mieć na względzie, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na nieruchomości sąsiednie obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem na nie projektowanego obiektu. Tak więc, rozważań w kwestii oddziaływania nie można sprowadzić do tego czy nieruchomość, której jest właścicielem, bezpośrednio graniczy z nieruchomością objętą planowaną inwestycją. Fakt, że działka nr [...], oddzielona jest od działki inwestora nr [...] działką nr [...], stanowiącą jedynie wąski rów, nie wyklucza, że działka S.A. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W tym miejscu dodać należy, że w ocenie sądu, nie do końca można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że już sam fakt, iż "działka nr [...] znajduje się w obszarze stanowiącym urbanistyczną całość z terenem inwestycji i pomimo, że nie graniczy z nim bezpośrednio, to stanowi działkę sąsiednią. Tym samym jej właściciel winien zostać uznany za stronę postępowania." Taka sytuacja może mieć miejsce jedynie w przypadku równoczesnego oddziaływania planowanej inwestycji na cały obszar stanowiący urbanistyczną całość. Natomiast sąd podziela pogląd, że charakter, rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji wskazują, że inwestycja ta może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co uzasadnia przekonanie o możliwości zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na nieruchomości sąsiednie znajdujące się w obszarze oddziaływania ( podobnie wyrok NSA sygn. akt II OSK 2844/12). Rów (działka nr [...]) oddzielający działkę nr [...] od terenu objętego planowanym zainwestowaniem jest tak wąski, że nie będzie stanowił żadnej bariery dla tych immisji, a tym samym działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Dodać należy, że w aktach sprawy brak jest wszystkich dokumentów stanowiących podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności karty informacyjnej przedsięwzięcia, co powoduje, że trudno jest określić rodzaj możliwych immisji. Poszanowanie interesów właścicieli działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, poprzez zapewnienie możliwości obrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy, jest elementem stosunków sąsiedzkich, regulowanych w przepisach Kodeksu cywilnego (między innymi art.144 K.c.), do których nawiązuje art.6 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz.647 - Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych). Mając na uwadze powyższe, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle art.138 § 2 K.p.a., sąd uznał, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy ocenił, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa procesowego i materialnego, co z kolei musiało skutkować uchyleniem tej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że niniejsza skarga jest niezasadna i na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.