II SA/Sz 446/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie uzyskania przez Gminę [...] statusu uzdrowiska oddala skargę W dniu [...] Stowarzyszenie Demokracji Lokalnej z siedzibą w M. powiadomiło Burmistrza Miasta i Gminy M. o podjęciu inicjatywy zmierzającej do przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie przywrócenia miastu M. statusu uzdrowiska. O fakcie otrzymania powyższego zawiadomienia Burmistrz poinformował Radę Miejską w M. dniu [...], a następnie pismem z dnia [...] powiadomił wnioskodawców, iż według stanu na dzień 31 grudnia 2007 r. liczba uprawnionych do głosowania na terenie Gminy M. wynosi 5502 osoby. Zbieranie podpisów pod pytaniem referendalnym "Czy jesteś za przywróceniem M. statusu uzdrowiska?" trwało od dnia 15 stycznia 2008 r. do dnia 14 marca 2008 r. Wniosek o przeprowadzenie referendum wraz z kartami zawierającymi podpisy mieszkańców gminy M. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M. złożyło do Burmistrza Miasta i Gminy M. w dniu 14 marca 2008 r. W dniu 19 marca 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. przekazał powyższy wniosek Przewodniczącemu Rady Miejskiej w M., który na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2000r. Nr 88 poz. 985 ze zm.), wystąpił do Rady Miejskiej w M. o powołanie komisji do sprawdzenia poprawności złożonego wniosku. W dniu [...] Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powołania doraźnej Komisji do sprawdzenia zgodności wniosku z przepisami ustawy o referendum lokalnym. Do udziału w pracach komisji zaproszony został pełnomocnik inicjatora referendum. Z treści sprawozdania z prac komisji z dnia [...] wynikało między innymi, że przedmiotowy wniosek został złożony w ustawowym terminie, do wniosku o przeprowadzenie referendum załączono 60 kart podpisów z 658 nazwiskami mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Komisja stwierdziła jednakże, iż prawidłowo złożono jedynie 500 podpisów, a liczba nieprawidłowo złożonych podpisów na kartach wyniosła 158. Komisja stwierdziła ponadto, iż liczba uprawnionych do głosowania na terenie Gminy M. wynosi 5.502 osoby, co oznacza, że zgodnie z treścią art. 4 pkt. 1 ustawy o referendum lokalnym wniosek o przeprowadzenie referendum powinien zostać poparty przez 550 mieszkańców. Tym samym komisja wskazała, że wniosek o przeprowadzenie referendum nie spełnia wymogów formalnych z art. 16 ust. 5 ww. ustawy. Mając powyższe na uwadze oraz wobec faktu niespełnienia wymogu poparcia przedmiotowego wniosku przez co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Gminy M., Rada Miejska w M., uchwałą Nr [...] z dnia [...], odrzuciła wniosek inicjatora referendum lokalnego - Stowarzyszenia [...] z siedzibą w M. W uzasadnieniu uchwały organ, powołując się na sprawozdanie i wnioski komisji doraźnej wskazał, że wniosek zawierał uchybienie formalne polegające na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek. Tym samym, zdaniem Rady Miejskiej w M., nie został spełniony wymóg określony w art. 4 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Pismem z dnia [...], uzupełnionym następnie pismem procesowym z dnia [...], inicjator referendum - Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M. złożyło skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca wniosła między innymi o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Miasta M. oraz o nakazanie doraźnej Komisji Rady Miejskiej w M. zwrócenia inicjatorowi referendum wniosku i wyznaczenie 14-dniowego terminu do usunięcia uchybień stwierdzonych na kartach popierających wniosek o przeprowadzenie referendum w trybie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz.985 ze zm.), liczonego od otrzymania kart od doraźnej Komisji Rady Miejskiej w M. przez inicjatora referendum lokalnego. W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że strona skarżąca w ustawowym terminie złożyła 60 kart z podpisami 658 mieszkańców w relacji do 550 wymaganych podpisów mieszkańców gminy. Zdaniem strony skarżącej doraźna Komisja Rady Miejskiej w M. w sprawozdaniu z dnia 7 kwietnia 2008 r. wprowadziła w błąd Radę Miasta podając, że liczba nieprawidłowo złożonych podpisów na kartach wynosi 158. Zdaniem Stowarzyszenia analiza dokumentów (kart) wskazuje, iż doraźna Komisja Rady Miejskiej, jak też Rada Miejska w M. i inne osoby biorące udział w tych czynnościach prawnych nie rozróżniają pojęcia "podpis" od pojęcia "nie spełniający warunków" nazywane "uchybieniami", o jakich mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Stwierdzone przez Komisję błędy (np. w numerach PESEL, omyłki adresowe, czy "literówki" przy nazwiskach) według strony skarżącej są uchybieniami, które nie rzutują na ważność głosu i mogą być usunięte w terminie 14 dni. Jednocześnie w treści skargi Stowarzyszenie powołało się na komentarz do art.16 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, opublikowany w Systemie Informacji Prawniczej LEX, zgodnie z którym w sytuacji, w której podpisy zostały złożone, a braki dotyczą danych, które takim podpisom powinny towarzyszyć - braki takie mogą uzupełnione także po upływie terminu przewidzianego na zebranie wymaganych podpisów. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady Miejskiej w M., wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a w przypadku braku stwierdzenia braku przesłanek do odrzucenia skargi o jej oddalenie w całości. Pełnomocnik organu powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1044/06, w którym stwierdzono, że w prawie polskim nie ma definicji "prawidłowo złożonego podpisu". Z przepisów art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 6 i art. 22 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym, interpretowanych łącznie, można wywnioskować, że całkowite oderwanie podpisu od danych osobowych podpisującego - prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że prawidłowo złożony podpis to tylko podpis sensu stricte, czyli własnoręczny podpis - nie jest uzasadnione. Tym samym dla organu weryfikującego poparcie dla wniosku o przeprowadzenie referendum znaczenie mają zarówno podpis, jak i inne ustawowo określone dane identyfikujące daną osobę. Nadto pełnomocnik organu podkreślił, że zgodnie z treścią ustawy o referendum lokalnym inicjator referendum w terminie 60 dni od zgłoszenia inicjatywy przeprowadzenia referendum musi zebrać podpisy co najmniej 10% mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania, z podaniem nazwiska, imienia, adresu zamieszkania i numeru ewidencyjnego PESEL każdej podpisanej osoby popierającej tę inicjatywę. Uzupełnienia brakujących podpisów lub danych można dokonywać do upływu powyższego terminu 60 dni (także wskutek zwrotu wniosku przez doraźną komisję), który jest terminem zawitym, niemożliwym do przywrócenia, ani przedłużenia. Po upływie tego terminu nie można już zwracać wniosku inicjatorowi referendum do uzupełnienia liczby wymaganych podpisów albo celem wyjaśnienia zastrzeżeń, co do ścisłego podania wymienionych danych osobowych mieszkańców gminy, a rada gminy taki wniosek obowiązana jest odrzucić w terminie 30 dni od jego złożenia. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał argumenty zawarte w skardze i piśmie procesowym. Zdaniem strony skarżącej nieistotne uchybienia w brakach adresowych powinny zostać uzupełnione przez sam organ (brak numeru lokalu, brak nazwy sołectwa itp.). Ponadto przedstawicielowi inicjatora referendum uniemożliwiono podpisanie protokołu komisji badającej złożone podpisy oraz złożenie zastrzeżeń do tego protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej dokonywaną według kryterium zgodności z prawem. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną uchwałę Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W myśl art. 14 ust. 1 i 4 tej ustawy w terminie 60 dni od dnia złożenia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum, jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Z kolei art. 15 cytowanej wyżej ustawy stanowi, że inicjator referendum przekazuje w terminie określonym w art. 14 ust. 1 pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum przewodniczącemu zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta), niezwłocznie potwierdza na piśmie otrzymanie wniosku. Wniosek o przeprowadzenie referendum powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania - cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania. Wniosek o przeprowadzenie referendum niespełniający warunków, o których mowa w art. 15, zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy, komisja zwraca inicjatorowi referendum, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień. Jeżeli komisja stwierdzi, że wniosek o przeprowadzenie referendum zawiera uchybienia, których nie można usunąć, przekazuje wniosek organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze swoją opinią (art.16 ust. 5). Przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, chyba że nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 (art.16 ust. 6). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że bezsporne jest, iż Stowarzyszenie [...], dalej Stowarzyszenie, w dniu 15 stycznia 2008 r. powiadomiło Burmistrza Gminy M. o podjęciu inicjatywy zmierzającej do przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie przywrócenia M. statusu uzdrowiska. Tym samym 60- dniowy termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy upłynął w dniu 15 marca 2008 r. Na dzień poprzedzający upływ powyższego terminu, tj. w dniu 14 marca 2008 r. Stowarzyszenie złożyło do Burmistrza wniosek o przeprowadzenie referendum, który został następnie przekazany Radzie Miejskiej w M. W dniu [...] uchwałą Nr [...] Rada Miejska powołała doraźną komisję w celu sprawdzenia zgodności z przepisami ustawy wniosku o przeprowadzenie referendum. W sprawozdaniu z dnia 7 kwietnia 2008 r. Komisja stwierdziła, że do wniosku o przeprowadzenie referendum załączono 60 kart podpisów z 658 nazwiskami mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Jednocześnie Komisja stwierdziła, że prawidłowo zostało złożonych 500 podpisów, a 158 oddano w sposób obarczony błędami formalnymi, takimi jak brak nr PESEL, błędnie wskazany adres, braki w numerze lokalu zamieszkania. Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów. Zdaniem Sądu całkowite odrywanie podpisu od danych osobowych podpisującego prowadzące w konsekwencji do przyjęcia, że "prawidłowo złożony podpis" to tylko podpis sensu stricto, czyli "własnoręczny podpis", o jakim mowa w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, zdaniem tutejszego Sądu, nie jest uzasadnione. Podkreślić należy, że inicjator referendum nie zbiera samych podpisów, mieszkaniec popierający wniosek musi bowiem podać na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Tym samym podpisy, o jakich mowa w art. 14 ust. 1 ustawy, nie mogą oznaczać jedynie podpisów sensu stricto. Rozróżnienie podpisu i danych osobowych podpisującego dotyczy sfery językowej i nie można mu przypisać decydującego znaczenia w zakresie wykładni pojęcia "prawidłowo złożonego podpisu". Oba elementy są ze sobą powiązane i w świetle art. 14 ust. 4 podpis sensu stricto nie egzystuje samodzielnie, ma być złożony pod podanymi danymi osobowymi. Sam podpis nie zawsze pozwala na zidentyfikowanie podpisującego, a często nie wystarczy podanie imienia i nazwiska. Pogląd taki też został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1044/06, opubl. w LEX nr 320887, który tutejszy Sąd w pełni podziela. W konsekwencji termin 60-dniowy do zbierania podpisów musi być rozumiany jako termin do zbierania podpisów wraz z danymi identyfikującymi osobę składającą podpis. Jest to jednocześnie termin zawity, niemożliwy do przywrócenia, ani przedłużenia. Po upływie tego terminu nie można już zwrócić wniosku inicjatorowi referendum do uzupełnienia liczby wymaganych podpisów albo wyjaśnienia zastrzeżeń co do ścisłego podania wymienionych danych osobowych mieszkańców gminy, a rada gminy taki wniosek obowiązana jest odrzucić w terminie 30 dni od jego złożenia. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wniosek o przeprowadzenie referendum Stowarzyszenie [...] w M. złożyło w przedostatnim dniu terminu określonego w art. 14 ust. 1 ustawy, tj. w dniu 14 marca 2008 r. Skoro więc 60-dniowy termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym upłynął w dniu 15 marca 2008 r. nie można było w żadnym trybie wyjaśnić wątpliwości, czy uzupełnić dane osobowe odbiegające od wymogów określonych w art. 14 ust. 4 tej ustawy. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem, a żądanie strony skarżącej dotyczące uzupełnienia braków formalnych wniosku nie było możliwe do spełnienia. Tym samym stanowisko skarżących powołujących się na pogląd wyrażony przez P. Chmielnickiego (Glosa do wyroku WSA z dnia 11 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 37/04, LEX 161298) w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.