II SA/Sz 448/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO/PG/420/1163/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 24 marca 2025 r. nr 4/2025, wydaną na podstawie art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 51 w zw. z art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, zwanej dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.") Burmistrz M. odmówił [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej "spółka") ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na działce nr [...] w M. z uwagi na protesty mieszkańców, zakłóceniu ładu przestrzennego w okolicy, obniżenia komfortu zamieszkiwania osób w rejonie stancji i ograniczenia naturalnego rozwoju zabudowy Spółka złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi naruszenie: - art. 56 u.p.z.p., przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji; - art. 6 k.p.a., przez naruszenie zasady legalności, polegającej na wydaniu decyzji nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawa; - art. 8 k.p.a., przez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ obowiązkiem przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 27 maja 2025 r. nr SKO/PG/420/1163/2025, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i wskazał, że wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest tylko zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa. Ustawodawca w odniesieniu do inwestycji celu publicznego nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogą sankcjonować okoliczności takie jak sprzeciw lokalnej społeczności, ograniczenie prawne interesów stron, obniżenie komfortu egzystencji i zamieszkania w obrębie stancji, ograniczenie możliwości naturalnego rozwoju zabudowy, gdyż są to argumenty pozaprawne. Organ odwoławczy podał, że na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ I instancji przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązany jest dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Taka analiza musi być sporządzona przed przygotowaniem projektu decyzji. W aktach brak jest projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, zaś zlecenie przeprowadzenia analizy urbanistycznej i przygotowania projektu decyzji na etapie postępowania odwoławczego wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej, co w efekcie oznaczałoby, że organ odwoławczy przeprowadziłby całe postępowanie dowodowe. W ocenie organu odwoławczego, naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zobowiązany jest zlecić przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i przygotować projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia. Spółka złożyła sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej oraz udzielenie organowi I instancji wadliwych wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy. W ocenie spółki, organ odwoławczy winien wydać, gdyż organ I instancji blokuje inwestycję. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Spór w sprawie dotyczy prawidłowości decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu odwoławczego dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że Kolegium zasadnie dopatrzyło się podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji odmówił spółce ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie pozaprawnych argumentów. Nie przeprowadził zatem w ogóle postępowania administracyjnego pod kątem przesłanek i uzgodnień wymienionych w art. 53 u.p.z.p. Mając powyższe na względzie za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego, gdyż niewątpliwie dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 k.p.a., dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż w istocie konieczne jest przeprowadzenie całego postępowania, do czego organ odwoławczy nie miał kompetencji. Nie mógł bowiem zastąpić organu I instancji w zakresie tak istotnej części postępowania, jaką jest przeprowadzenie całości analizy warunków i zasad zagospodarowania ternu i jego zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r. o sygn. akt III OSK 1844/22). Wydanie w tej sytuacji przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, jak tego oczekuje skarżąca, dokonanie analizy i przeprowadzenie uzgodnień w istocie pozbawiłoby strony jednej instancji kontrolnej w zakresie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i dokonania oceny prawnej w sprawie. Z tego względu rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odpowiada prawu, bowiem analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienie dowodzi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym nie mogło być ono konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W tym stanie rzeczy Sąd podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.