II SA/Sz 449/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. D. C. zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w S. o udzielenie mu informacji publicznej, tj. wskazanie sygnatur Europejskich Nakazów Aresztowania wydanych w latach 2014 - 2015 przez Sądu Okręgowy w S., które zostały wykonane przez organy wymiaru sprawiedliwości Wielkiej Brytanii, w ten sposób, że osoba ścigana została przekazana z Wielkiej Brytanii na terytorium Polski w związku z ENA. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Prezes Sądu Okręgowego w S. zobowiązał wnioskodawcę do przedstawienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego wytworzenie żądanej informacji - w terminie 7 dni, pod rygorem odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie organ poinformował stronę, że przedmiotowe żądanie ma charakter żądania dostępu do informacji publicznej przetworzonej, a w takim wypadku wnioskodawca musi wykazać, że uzyskanie takiej informacji "jest szczególnie istotne dla interesu publicznego". Następnie, Prezes Sądu Okręgowy w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...] na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), odmówił D. C. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji Prezes wskazał, wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, gdyż żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, na dzień złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem. Podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Przygotowanie specjalnie dla wnioskodawcy informacji publicznej, według wskazanych przez niego kryteriów, wiązałoby się z dużym nakładem pracy i dezorganizacją normalnej pracy Wydziału III Karnego i oderwaniem pracowników na wiele tygodni od licznych czynności. W wykonaniu wniosku nie wystarczy proste wyszukanie danych w systemie komputerowym, albowiem ta czynność wymaga czasochłonnego przeanalizowania akt wszystkich spraw (było ich 368), które dotyczyły rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie wydania decyzji o wykonaniu ENA. W systemie komputerowym są rejestrowane sprawy ze względu na przedmiot postępowania, bez wskazywania państwa Unii Europejskie, których dotyczą, wnioskodawca zaś wskazuje Wielką Brytanię jako kryterium w swoim wniosku. Czynności, które należy podjąć przy wytwarzaniu tej informacji to czynności jak przy badaniach naukowych z zakresu kryminologii (analiza, obliczenia, zestawienia statystyczne itp. połączone z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych). Sąd nie jest instytucją powołaną do wykonywania badań naukowych, a uzyskanie informacji zawartych we wniosku wymaga ogromnego nakładu czasu pracy i zaangażowania pracowników. Stąd jej udzielenie nie jest możliwe. Organ I instancji podkreślił, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanych przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, do czego był zobowiązany pismem z dnia [...] listopada 2019 r. D. C. odwołał się od powyższej decyzji. Zdaniem strony, przedmiotowa informacja nie nosi cech informacji przetworzonej, a jedynie wymaga przekształcenia z uwagi na ilość spraw (368). Prezes Sądu Apelacyjnego w S. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes Sądu Apelacyjnego wskazał, że istota sporu prawnego sprowadza się do oceny charakteru żądanej przez D. C. informacji publicznej, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem tego organu, sąd I instancji, dokonując wykładni ww. przepisu, trafnie wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jakkolwiek na gruncie obowiązującego prawa - informacja przetworzona nie posiada definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Przetworzenie informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). Prezes Sądu Apelacyjnego wyjaśnił również, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Ustawodawca zdecydował więc, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 określają ustawy. Konstytucyjne prawo do informacji nie jest zatem absolutne. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ I instancji zasadnie ocenił, że jego wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a nie prostej. Dla udzielenia bowiem żądanej informacji niezbędne byłoby zaangażowanie jednego lub kilku pracowników tego Sądu (III Wydziału Karnego) na dłuższy okres czasu, którzy nie mogliby w tym czasie realizować normalnych, codziennych obowiązków służbowych, co w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez ten sąd. Czynności związane z realizacją wniosku skarżącego wymagałyby bardzo starannego przeanalizowania akt spraw sądowych, w ilości 368, wyszukanie konkretnych spraw i przygotowanie odpowiedzi, czyli przeprowadzenia analizy specjalnie na potrzeby zadośćuczynienia oczekiwaniom skarżącego. Program komputerowy nie daje możliwości wyszukania sygnatur spraw w prosty sposób. Dlatego też, zdaniem organu II instancji, biorąc pod uwagę ewentualny stopień zaabsorbowania organu realizacją przedmiotowego wniosku, zaakceptowanie stanowiska skarżącego godziłoby w zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie organu, Prezes Sądu Okręgowego dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i zasadnie przyjął, że uzyskanie tego rodzaju informacji jest możliwe po uprzednim wykazaniu przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji lub po stwierdzeniu z urzędu występowania takiego interesu (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Skarżący tego nie wykazał, nie dopatrzono się tej przesłanki również z urzędu. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. D. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego, uważając, że jest ona niezgodna z prawem. Skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego jej rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga nie została uwzględnieniu. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 – "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca, w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429), udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie wskazania, przez Sąd Okręgowy w S. (Wydział III Karny), sygnatur Europejskich Nakazów Aresztowania wydanych w latach 2014 - 2015 przez ten Sąd, wyłącznie tych, które zostały wykonane przez organy wymiaru sprawiedliwości Wielkiej Brytanii, w ten sposób, że osoba ścigana została przekazana z Wielkiej Brytanii na terytorium Polski w związku z ENA. Zaznaczyć należy, że poza sporem pozostaje, iż żądana informacja ma walor informacji publicznej. Nie ulega również wątpliwości, że Prezes Sądu Okręgowego jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Istota sporu sprowadza się natomiast do kwestii, czy ww. informacja ma charakter informacji przetworzonej, udostępnianej wyłącznie w sytuacji, gdy strona wykaże, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl bowiem art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ratio legis tego przepisu stanowi to, aby realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie prowadziła do jego nadużywania ze strony wnioskodawców i do nieuzasadnionego, z punktu widzenia dobra publicznego, obciążenia dysponentów żądanej informacji w taki sposób, że będą oni ograniczeni w możliwości normalnego działania i funkcjonowania, albowiem będą zaabsorbowani zaspokajaniem żądania jednego podmiotu - żądającego tej informacji. Zasadniczą zatem cechą "informacji publicznej przetworzonej" jest okoliczność, że jej udostępnienie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany nadmiernych kosztów, nakładów pracy osób zatrudnionych i zmian organizacyjnych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością danego organu. Chodzi tu o takie działania podmiotu w celu udostępnienia żądanej informacji, które - w ramach normalnego funkcjonowania podmiotu - są ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania, absorbujące znaczne środki osobowe, czas i siły, często kosztem zaburzenia normalnego rytmu pracy i funkcjonowania organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt I OSK 396/20, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17 - www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wyjaśnił Prezes Sądu Apelacyjnego, brak jest możliwości ze strony Sądu Okręgowego wygenerowania z sądowego systemu komputerowego wprost wnioskowanych sygnatur spraw, według kryterium wykonania Europejskich Nakazów Aresztowania przez organy wymiaru sprawiedliwości tylko Wielkiej Brytanii. Oznacza to konieczność zgromadzenia wszystkich 368 akt sądowych i sięgnięcia do każdej sprawy, celem wyselekcjonowania konkretnych danych, zgodnie ze wskazanym przez skarżącego kryterium. Przygotowanie więc żądanej przez skarżącego informacji nie może nastąpić automatycznie, lecz będzie musiało polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanego przez organ zbioru dokumentów - akt sądowych i ich wyodrębnieniu, zestawieniu, opracowaniu pod katem danych chronionych i odpowiednim przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Zasadnie zatem wskazał Prezes Sądu Apelacyjnego, iż wytworzenie informacji według wskazań wnioskodawcy wymagałoby zaangażowania dodatkowych zasobów kadrowych Sądu Okręgowego III Wydziału Karnego, na dłuższy okres czasu, a zaangażowani pracownicy nie mogliby w tym czasie realizować normalnych, codziennych obowiązków służbowych, co w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez Sąd. Nie ulega wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, iż kwerenda tak znacznej ilości spraw i wyselekcjonowanie z nich właściwych informacji, następnie ich opracowanie i zestawienie w celu uzyskania jednej informacji, objętej wnioskiem skarżącego, wymaga wytężonej pracy dysponenta informacji, kosztem bieżących obowiązków pracowników Sądu, kosztem prawidłowego toku spraw sądowych, a więc i kosztem stron oczekujących na załatwienie danej sprawy w tym Sądzie. Mając na uwadze powyższe, nie można uznać żądanego przez wnioskodawcę wykazu sygnatur spraw za tzw. prostą informację publiczną, wymagającą jedynie "przekształcenia", albowiem taki wykaz, uwzględniający dane o których mowa we wniosku, nie istnieje i dopiero musiałby być sporządzony (wytworzony) w sposób jak opisały to w decyzjach Sądy obu instancji. Oznacza to, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie (tak: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19). Jak już wskazano, regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy ma przeciwdziałać nadmiernej liczbie wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Przy czym pojęcie szczególnie istotnego interes publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12). Jak wynika z akt sprawy skarżący został wezwany do wykazania, iż pozyskanie przedmiotowych informacji publicznych, jak już wskazano o charakterze przetworzonym, łączy się ze szczególnym interesem publicznym. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. Skoro więc skarżący w ogóle nie odpowiedział na wezwanie organu, nie wyjaśnił czemu miałyby służyć żądane informacje, a trudno, w ocenie Sądu, dostrzec jakąkolwiek oczywistość co do istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, to tym samym zamknął sobie drogę do uzyskania informacji objętych wnioskiem. Skutkiem tego była decyzja o odmowie udostępnienia skarżącemu wnioskowanych informacji, wydana na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji. W opisanych okolicznościach, Sąd doszedł do przekonania, że wskazane decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu, zaś skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Z tego powodu, na postawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o oddaleniu skargi.