II SA/Sz 450/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę K.C. w dniu (...( złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem lokalu położonego w S. przy al. (...(. Koordynator Zespołu ds. dodatków mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., decyzją z dnia (...(, wydaną na podstawie art. 104 K.p.a., art. 7 ust. 1 i ust. 1a w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że ze złożonych w sprawie dokumentów wynika, iż K.C. ubiega się o przyznanie dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków za lokal mieszkalny, w którym nie zamieszkuje. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono bowiem, że lokal przy al. (...( zamieszkuje mąż wnioskodawczyni – A.C. wraz z I.S. i dziećmi: P.R., S.R., A.C.. Natomiast K.C. wraz z córką M.C. i synem K.C. zamieszkuje przy ul. (...( u rodziców – H. i R.M. Następnie, powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którymi dodatek przysługuje osobom zajmującym lokal, organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia podstawowej przesłanki, wobec czego orzeczono o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, K.C. pismem z dnia (...( złożyła odwołanie, w którym wniosła "o przydział dodatku mieszkaniowego". W uzasadnieniu strona określiła siebie jako ofiarę przemocy swojego męża – A.C., z którym jest w trakcie postępowania o separację i rozwód. Odwołująca się podała, że tymczasowo nie zamieszkuje przy al. (...(, ponieważ nie pozwala jej mieszkać tam małżonek. Aktualnie, będąc na urlopie wychowawczym otrzymuje około (...(, z których utrzymuje troje dzieci. Opłaca mieszkanie przy al. (...(, gdyż nie czyni tego mąż, a jego nieodpowiedzialność doprowadziłaby do utraty mieszkania, na które oczekiwała około 11 lat i bezdomności jej rodziny. Ponadto wnioskodawczyni podkreśliła, że ma tytuł prawny do lokalu położonego przy al. (...(. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia (...(, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 4, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję, organ odwoławczy wskazał, że w myśl zasady wynikającej z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Następnie organ ten przytoczył treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i stwierdził, że z analizy przepisu art. 2 ust. 1 wynika, iż osobami uprawnionymi do dodatku mieszkaniowego są osoby wynajmujące, mieszkające lub zajmujące lokal mieszkalny, czyli używające rzecz (lokal mieszkalny). Dalej Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni, zgodnie z dołączonym do odwołania zaświadczeniem o zameldowaniu z dnia (...(, jest zameldowana wraz z siedmioma innymi osobami na pobyt stały w domu przy al. (...( w S. od dnia (...(. Natomiast z oświadczeń K.C. z dnia (...(, wniosku-pisma procesowego z dnia (...( oraz z odwołania w przedmiotowej sprawie wynika, że skarżąca wraz z dziećmi zamieszkuje od (...( przy ul. (...( w S. Ponadto fakt zamieszkiwania przez K.C. przy ul. (...( potwierdzają znajdująca się w aktach sprawy decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia (...( o przyznaniu pomocy w postaci zasiłku celowego oraz dołączona do odwołania decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia (...( przyznająca zasiłek rodzinny. W tym stanie sprawy, wobec nie zamieszkiwania i nie prowadzenia gospodarstwa domowego przez wnioskodawczynię w lokalu mieszkalnym przy al. (...( w S., Kolegium uznało, że nie przysługuje jej dodatek mieszkaniowy. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do pozostałych argumentów podniesionych przez stronę, wskazując, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie przyznaje kompetencji organom administracji publicznej, w tym organom odwoławczym, do swobodnego uznania w przedmiocie odmowy lub przyznania dodatku mieszkaniowego Tym samym argumenty podniesione w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione w toku obecnego postępowania z powodu braku podstawy prawnej. K.C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., w której wniosła o wydanie decyzji przyznającej jej dodatek mieszkaniowy od czasu starania się o to świadczenie. W uzasadnieniu skarżąca przywołała okoliczności podniesione uprzednio w odwołaniu z dnia (...( i ponownie podniosła, że posiada tytuł prawny do mieszkania przy al. (...(, którego remont generalny opłacili jej rodzice. Obecnie już od kilku miesięcy wyłącznie ona opłaca czynsz mieszkaniowy w kwocie (...(. Podkreśliła także, że nadal zajmuje to mieszkanie, albowiem posiada w nim całe wyposażenie i wspólny dorobek (opuszczając lokal zabrała jedynie plecak). Przejściowo wraz z dziećmi zamieszkuje u rodziców, ponieważ małżonek uniemożliwił jej przebywanie w przedmiotowym lokalu. Ponadto w mieszkaniu tym mąż strony zameldował osoby trzecie. Skarżąca podjęła już stosowne działania, celem wymeldowania tych osób oraz odebrania mężowi tytułu prawnego do lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu (...( pełnomocnik skarżącej, matka strony - H.M., poparła skargę i oświadczyła, że skarżąca jest ofiarą przemocy, nie opuściła dobrowolnie i trwale mieszkania przy ulicy (...(, a sprawcą przemocy jest m.in. jej mąż, który uniemożliwił córce zamieszkanie w lokalu. Sytuacja taka trwa od (...(. Córka wychowuje troje dzieci, z tym, że najstarsze przebywało trochę u ojca, trochę u matki. Postępowanie o rozwód jest jeszcze w toku. Ponadto pełnomocnik oświadczyła, że skarżąca zajmuje mieszkanie, które wprawdzie opuściła, ale była do tego zmuszona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Z uwagi na wniosek skarżącej zawarty w skardze o "wydanie decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego" wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kompetencji nie posiada uprawnień do rozstrzygana spraw co do istoty, a więc do rozpatrywania wniosków i wydawania decyzji w zastępstwie właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie przyznaje świadczeń, uprawnień, nie orzeka o prawach i obowiązkach obywateli, nie jest bowiem kolejną instancją rozpoznającą sprawę administracyjną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzić może do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności w razie ustalenia przez sąd, że decyzja ta jest niezgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala. Wyjaśnić również należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że K.C. domaga się przyznania jej dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków na utrzymanie lokalu mieszkalnego położonego w S. przy al. (...(, do którego posiada ona tytuł prawny w postaci umowy najmu. Organy administracji obu instancji uznały, że skarżącej nie przysługuje prawo do tego świadczenia, albowiem nie zamieszkuje ona we wskazanym lokalu. Strona skarżąca kwestionuje stanowisko organów, podnosząc, że w lokalu nie zamieszkuje tylko przejściowo, zamieszkiwanie w nim uniemożliwia jej mąż, przy czym strona zajmuje ten lokal, gdyż posiada w nim całe wyposażenie i wspólny dorobek. W związku z taką argumentacją, nie negując trudnej i złożonej sytuacji skarżącej, wskazać jednak należy, że stosowanie do przytoczonych wyżej przepisów, badając niniejszą sprawę Sąd był uprawniony wyłącznie do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Dokonana w tych granicach kontrola nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Ustawa ta uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego od trzech kryteriów, tj. od: kryterium podmiotowego, stanowiąc w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje; kryterium dochodowego (art. 3); powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). Z powyższego wynika, że w pierwszej kolejności o przyznaniu dodatku dochodowego decyduje kryterium podmiotowe. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek ten, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Natomiast, jak stanowi art. 4 ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że z analizy przywołanych powyżej przepisów art. 2 ust. 1 i art. 4 wynika, iż osobami uprawnionymi do dodatku mieszkaniowego są osoby wynajmujące, mieszkające lub zajmujące lokal mieszkalny, czyli używające rzecz (lokal mieszkalny). Taka interpretacja przepisów pozostaje w zgodzie z celem ustawy. Dodatek mieszkaniowy przyznawany na podstawie przepisów ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych jest bowiem szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłaconym przez gminę, który ma pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Nie może natomiast dodatek mieszkaniowy służyć do pokrywania kosztów utrzymania pustostanu. Jeżeli zatem osoba uprawniona do zajmowania lokalu w lokalu tym faktycznie nie zamieszkuje, to nawet gdyby spełniała ustawowe kryterium dotyczące dochodu oraz przysługującej powierzchni normatywnej to dodatek mieszkaniowy nie będzie jej na ten lokal przysługiwał (vide orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: uchwała z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 12/96, ONSA z 1997 r. Nr 1, poz. 10; wyrok z dnia 6 marca 2007 r., I OSK 606/06, Lex nr 320113). Skarżąca posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w S. przy al. (...( w postaci umowy najmu, formalnie zajmuje ten lokal, gdyż prawo to nie zostało jej odebrane, jest w tym lokalu zameldowana i znajdują się w nim jej rzeczy. Nie jest to jednak równoznaczne ze stałym zamieszkiwaniem w przedmiotowym lokalu, a więc faktycznym przebywaniem w nim w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie. Skoro zatem skarżąca we wskazanym lokalu w okresie, w którym czyniła starania o dodatek mieszkaniowy na stałe nie zamieszkiwała, zasadna była odmowa przyznania jej tego świadczenia. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skargi.