II SA/Sz 453/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starostwa Powiatowego w G. z dnia 22 listopada 2023 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej A. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...], dalej: "Starosta", "organ I instancji", decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. nr [...], ustalił, w punkcie pierwszym, odszkodowanie na rzecz A. K., dalej: "strona", "skarżąca", z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr: [...] o pow. 0,0825 ha, [...] o pow. 0,1131 ha, [...] o pow. 0,0074 ha, [...] o pow. 0,1053 ha, [...] o pow. 0,0878 ha, [...] o pow. 0,0732 ha, [...] o pow. 0,3332 ha, [...] o pow. 0,3669 ha, [...] o pow. 0,2034 ha, [...] o pow. 0,3884 ha, [...] o pow. 0,5107 ha oraz [...] o pow. 0,0024 ha obręb Z., Gmina G., w związku z realizacją inwestycji celu publicznego. Zgodnie z ww. decyzją wysokość odszkodowania ustalono w łącznej kwocie [...]zł. W punkcie drugim orzeczenia stwierdzono, że E. Sp. z o. o. z siedzibą w P., dalej: "inwestor", w dniu 26 lipca 2018 r. wypłaciła odszkodowanie z ww. tytułu w wysokości [...] zł na rzecz strony. Powyższe ograniczenie wynika z decyzji Starosty z dnia 23 października 2013 r. nr [...], zgodnie z którą organ ten udzielił inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji, polegającej na przebudowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Z. - G.. Decyzją Starosty z dnia 23 października 2013 r. został ograniczony sposób korzystania z nieruchomości w części obejmującej obszar: - 2,5 m2 dla działki [...], - 4 m2 dla działki nr [...], - 1289 m2 dla działki nr [...], - 368 m2 dla działki nr [...], -1661 m2 dla działki nr [...], - 71 m2 dla działki nr [...], - 325 m2 dla działki nr [...], -139 m2 dla działki nr [...], - 107 m2 dla działki [...], w tym wyznaczono szerokość pasa technicznego: -14 m oraz długość trasy linii - 0,1 m na działce [...]; - 92 m na działce [...], - 24 m na działce [...], -120 m na działce [...], - 7 m na działce [...], - 23,5 m na działce [...], -10 m na działce [...], - 8 m na działce [...]. Zgodnie z księgami wieczystymi nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], prowadzonymi odpowiednio dla powyższych działek, na dzień ostateczności decyzji z dnia 23 października 2013 r. właścicielem tych nieruchomości była strona. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 22 listopada 2023 r. Starosta opisał dotychczasowe postępowanie prowadzone w celu ustalenia wysokości odszkodowania, podjęte na wniosek inwestora z dnia 7 stycznia 2016 r. W toku postępowania decyzją z dnia 25 listopada 2021 r. Starosta ustalił na rzecz strony odszkodowanie w kwocie [...]zł za szkody powstałe wskutek przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Z. -G. na nieruchomościach położonych w obrębie Z., Gmina G., oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania Wojewoda, dalej: "Wojewoda", "organ II instancji", decyzją z dnia 1 października 2022 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu, podnosząc w szczególności konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego z uwagi na brak aktualności dotychczasowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu 22 listopada 2023 r. Starosta wydał kolejną decyzję, opisaną na wstępie. Strona wniosła od niej odwołanie, zarzucając jej szereg naruszeń przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Wniosła o uchylenie w całości ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w tym o nakazanie organowi I instancji powołanie biegłego w zakresie energetyki/urbanistyki. Strona zarzuciła również organowi nieustalenie odszkodowania za działki nr [...], [...] i [...]. Zakwestionowała wartość dowodową operatu szacunkowego oraz wyjaśnienia i sprostowanie sporządzone przez biegłego. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji stanowi art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej "u.g.n.". Następnie przytoczył treść art. 124 ust. 1 i 4, art. 128 ust. 4 i art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz § 43 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), dalej "rozporządzenie" i wyjaśnił, że ustalenie wysokości odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w ww. przepisach, następuje po uzyskaniu na piśmie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. Starosta powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego M. K., który przedłożył do akt operat szacunkowy sporządzony w dniu 30 czerwca 2023 r. W operacie szacunkowym opisano przyjęty sposób wyceny: wskazano rodzaj określanej wartości, uzasadniono wybór podejścia i metody wyceny. Ponadto opisano szczegółowo procedurę szacowania nieruchomości oraz przedstawiono uwarunkowania prawne wyceny i powołano niezbędne przepisy, a następnie - scharakteryzowano i zanalizowano rynek nieruchomości. W ocenie organu II instancji, operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2023 r., uzupełniony na wniosek strony wyjaśnieniami i sprostowaniem oczywistych omyłek, został sporządzony przy uwzględnieniu standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych, czyni zadość powołanym wyżej przepisom, a także uwzględnia konstytucyjną zasadę słuszności odszkodowania. Biegły stwierdził, że wycena nie objęła określenia wartości szkód w pożytkach z nieruchomości ani z tytułu zniszczeń, gdyż zgodnie z przedłożonym protokołem szkody te nie wystąpiły. Wyliczył natomiast odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości osobno dla każdej działki. Łączna wysokość odszkodowania za szkody powstałe wskutek przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Z. -G. na nieruchomościach położonych w obrębie Z., Gmina G., oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wyniosła [...] zł. Szczegółowe obliczenia znajdują się w operacie szacunkowym. Wojewoda przytoczył fragment wyroku NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2833/21, i wskazał, że w świetle powyższego dokonane przez biegłego uzupełnienia czy sprostowania, choćby i na wniosek, nie dyskwalifikują operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Stwierdził, że skoro właściwą i wystarczającą podstawę określenia wartości szkód powstałych na nieruchomości może stanowić jedynie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, zbędnym i niecelowym byłoby postulowane przez skarżącą powoływanie biegłego w zakresie energetyki/urbanistyki. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 26 kwietnia 2022 r., w którym inwestor wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci przelewu bankowego na fakt wypłaty na rzecz strony odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z przebudową linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Z. -G. . W jego ocenie, decyzja ustalająca wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wydana na skutek uchylenia poprzednio wydanej decyzji w tym przedmiocie, winna uwzględniać fakt wypłacenia uprzednio odszkodowania i w przypadku ustalenia mniejszego odszkodowania - powinno w sentencji decyzji zostać wskazane nienależne świadczenie w postaci różnicy kwoty nowo ustalonej oraz zwaloryzowanej kwoty już wypłaconej. Odnosząc się do przedłożonego dowodu w postaci przelewu bankowego na okoliczność wypłaty odszkodowania ustalonego wcześniejszą decyzją Starosta wskazał, że nie posiada kompetencji do zobowiązania strony do zwrotu różnicy między kwotą już wypłaconą a kwotą ustalonego obecnie odszkodowania, stąd jedynie stwierdził w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji fakt wypłaty odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz strony. Skarżąca wskazała w odwołaniu, iż organ I instancji pominął w zakresie odszkodowania nieruchomości będące w jej majątku w dacie wydania przez Starostę decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (tj. 23 października 2013 r.), tj. działki nr [...], [...] oraz [...] z obrębu Z. , Gmina G.. W ocenie skarżącej powyższe działki zostały zbyte po dacie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, zatem jej skutki w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości dotknęły jej majątku a nie majątku nabywców przedmiotowych działek (którym przysługuje odszkodowanie w zakresie ewentualnie powstałych szkód w okresie prowadzenia robót budowlanych). W aktach sprawy znajduje się kopia wypisu z aktu notarialnego rep. A nr [...] umowy darowizny i służebności, sporządzony pomiędzy stroną a Z. K., z którego wynika, że stronie przysługuje wierzytelność w stosunku do inwestora na podstawie art. 128 - 134 u.g.n., w związku z ograniczeniem na rzecz inwestora sposobu korzystania z nieruchomości - działek nr [...] i [...], obręb Z., Gmina G. na podstawie decyzji Starosty o numerze [...] Zgodnie z § 3.1. ww. aktu notarialnego strona oświadcza, że daruje działki nr [...] i [...] oraz w całości wierzytelności swojemu mężowi Z. K.. Odnosząc się natomiast do kwestii działki nr [...] organ II instancji w toku postępowania powziął wiadomość, że odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostanie ustalone w odrębnym postępowaniu administracyjnym na rzecz strony. Wojewoda wskazał również, że stronom postępowania zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Wojewody, zarzucając jej naruszenie: - art. 128 ust. 4 i art. 134 w zw. z art. 124 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania pomimo tego, że organ nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości nieruchomości wskutek niewłaściwego ustalenia przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości; - art. 128 ust. 4 u.g.n. i § 43 ust. 3 rozporządzenia z dnia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec pominięcia niektórych elementów wpływających na zmniejszenie wartości nieruchomości i wskazanie w treści decyzji warunków ustalenia odszkodowania nieuwzględniającego pełni ograniczenia praw do nieruchomości dokonanego decyzją Starosty i związanego z tym spadku wartości; - art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia nieruchomości wynikających z wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście rodzaju dopuszczonej zabudowy i przebiegu obowiązujących linii zabudowy. - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia opinii biegłego sprostowanej w sposób prawem niedopuszczalny, jak też zaniechanie oceny z przepisami prawa opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), tj. nie dokonały czynności niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co mogło prowadzić do przyznania odszkodowania w nieprawidłowej wysokości. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wraz z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust 4. Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Natomiast w myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 tej ustawy stanowi operat szacunkowy. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt. 16 u.g.n.). W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji szczegółowe zasady wyceny nieruchomości regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Obecnie powyższe rozporządzenie utraciło moc i zostało zastąpione Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832). Jednak badając legalność zaskarżonej decyzji oraz oceniając operat szacunkowy stanowiący podstawę jej wydania pod uwagę należało brać przepisy wykonawcze obowiązujące w dacie sporządzenia operatu (wynika to z przepisów przejściowych nowego rozporządzenia - § 85 nowego rozporządzenia.) Zgodnie z § 84 rozporządzenia z dnia 5 września 2023 r. rzeczoznawca majątkowy może sprostować oczywiste omyłki pisarskie, jeżeli nie mają one wpływu na wynik wyceny, przez dołączenie do operatu szacunkowego wykazu tych omyłek ze wskazaniem daty jego sporządzenia. Przepisy § 82 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia 18 września 2023 r. (k. 1271 akt administracyjnych) rzeczoznawca majątkowy M. K. sprostował operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2023 r. określający wysokość szkód spowodowanych ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie Z., Gmina G. powstałe wskutek przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Z. -G. w odniesieniu do cech rynkowych: powierzchni gruntu dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową jednorodzinną z usługami oraz warunków korzystania dla nieruchomości przeznaczonej pod drogi. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że przepis umożliwiający prostowanie oczywistych omyłek, pod warunkiem że nie mają one wpływu na wynik wyceny, w operacie szacunkowym, został wprowadzony dopiero w rozporządzeniu z dnia 5 września 2023 r. Natomiast, jeśli chodzi o mające w sprawie zastosowanie rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r., to należy podkreślić, że jego przepisy takiego uprawnienia rzeczoznawcy majątkowemu nie dawały. Tym samym uznać należy, że istnieją podstawy do zakwestionowania ww. operatu szacunkowego poprzez wykazanie, że przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa, które może dyskwalifikować jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., I OSK 1358/12 oraz z dnia 1 lutego 2017r., I OSK 721/15). Jednocześnie wskazać należy, że w realiach przedmiotowej sprawy wykazane naruszenie nie pozwala na dokonanie oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat pozostałych zarzutów skargi. Innym słowy, ustosunkowanie się do ww. zarzutów byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne. W ocenie Sądu, niewyjaśnienie kwestii zgodności z przepisami prawa okoliczności sprostowania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania, organy ponownie dokonają oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., na które składa się wpis od skargi.