II SA/Sz 458/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdów uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Z. S. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu m-ki [...], o numerze rejestracyjnym [...], za okres od [...] r. do [...] [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 489/15 uchylił ww. postanowienia, wskazując, że brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., a Starosta [...] winien – po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, merytorycznie rozpoznać wniosek skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.e.a." oraz § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 265), Starosta [...] odmówił Z. S. przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...] za okres od [...] r. do dnia [...] r. Według organu nie było podstaw do uwzględnienia wniosku Z. S., gdyż pojazd objęty wnioskiem stanowił przedmiot zabezpieczenia majątkowego na potrzeby postępowania karnego. W związku z tym, tryb postępowania z pojazdem powinien być realizowany zgodnie z przepisami kodeksu postępowania karnego. Do zaistniałego stanu faktycznego nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Dalej stwierdził, że postępowanie z pojazdem powinno odbywać się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów. W toku postępowania prowadzonego przez komornika sądowego, tenże organ ustanowił Z. S. dozorcą przedmiotowego pojazdu. Zastosowanie w odniesieniu do przechowywanego pojazdu miały więc -przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Organem, do którego wnioskodawca winien skierować swoje wezwanie winien być komornik sądowy. Na kwalifikację prawną zaistniałego stanu rzeczy nie mogły wpływać błędy i zaniechania organów ścigania, popełnione od dnia zabezpieczenia przedmiotowego pojazdu. Z. S. jako dozorca nie podjął również skutecznie inicjatywy w celu wydania przez organy postępowania karnego postanowienia o zwrocie pojazdu na rzecz właściciela pojazdu, co implikowałoby likwidację pojazdu w trybie przepisów o likwidacji niepodjętych depozytów i zapobiegłoby wieloletniemu przechowywaniu pojazdu na parkingu. Za równie bezzasadne organ uznał przyznanie wynagrodzenia za przechowanie pojazdu do uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Rejonowego w G. o przepadku pojazdu ([...] r.). Argumentował, że odmowa wydania pojazdu skutkuje utratą uprawnienia do żądania zwrotu wydatków za okres liczony od chwili, gdy dozorca zobligowany był wydać rzecz. Z. S. wniósł zażalenie na wskazane wyżej postanowienie organu I instancji, domagając się uchylenia tego postanowienia oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy w postaci przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu objętego wnioskiem. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", art. 102 § 2 u.p.e.a., § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, że pismem z dnia [...] r. wnioskodawca zmodyfikował wniosek w odniesieniu do daty początkowej i końcowej dozorowania pojazdu ze wskazaniem okresu od [...] r. do [...] r. Podniósł, że wykonanie obowiązku, za który wnioskodawca domaga się wynagrodzenia, za podstawę swą miało wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w dniu [...] r. Według organu, dyspozycja usunięcia pojazdu mająca przyczynę w kierowaniu pojazdu w stanie nietrzeźwości, brak składki OC, brak dokumentów mieści się w dyspozycji art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kompetencję usunięcia pojazdu w warunkach tego przepisu ustawodawca powierzył staroście. Zabezpieczenie pojazdu w toku postępowania karnego wywołuje wyłącznie skutek prawny względem właściciela pojazdu. Ponadto organ dodał, że podstawą odholowania i umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym do momentu wyznaczenia przez starostę zarówno jednostki usuwającej pojazdy, jak też parkingu strzeżonego, mocą znowelizowanych przepisów były umowy zawierane w opisanym przez organ trybie. Od wprowadzenia noweli w 2002 r. obowiązek ten pozostaje aktualny do chwili obecnej. Według Kolegium, organ I instancji przeciwstawia się oczywistej regulacji prawnej, wedle której potrzeba usunięcia pojazdu z przyczyn określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem starosty wynikającym z art. 130a ust. 5f ww. ustawy. Akty podejmowane przez właściwe organy i sądy w toku postępowania karnego względem pojazdu przechowywanego na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę, pozostają bez wpływu na sytuację podmiotu wyznaczonego. W związku z powyższym, koniecznym stało się uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ustalenia wysokości należnego wnioskodawcy wynagrodzenia we wnioskowanym okresie, z uwzględnieniem dokonanych już wpłat na jego rzecz, jak nadto w uszanowaniu przyjętych już w analogicznych sprawach prawomocnie rozstrzygniętych, reguł ustalenia tego wynagrodzenia. Dodał, że niniejsze postanowienie przesądza co do zasady obowiązek ustalenia wynagrodzenia przez organ egzekucyjny, jednakże wysokość tego wynagrodzenia winien ustalić w pierwszej kolejności organ I instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Prokurator Okręgowy w S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu Prokurator zarzucił: - mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., polegające na uchyleniu wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że nie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a, które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnym przyjęciu przez organ II instancji, że: podejmowane przez organy i sądy akty w toku postępowania karnego względem pojazdu usuniętego z drogi i przechowywanego w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, na parkingu strzeżonym, wyznaczonym przez starostę, są obojętne dla obowiązków starosty względem nieodebranego pojazdu, a jedynym kryterium obligującym starostę do stosownych działań w związku z umieszczeniem pojazdu na parkingu, w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ww. ustawy, w tym zapłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu – jest nieodebranie go z parkingu przez osobę uprawnioną i obojętnymi dla podmiotu prowadzącego parking są wszelkie działania wynikające z woli właściciela pojazdu, podczas gdy brak jest podstaw do ponoszenia przez starostę kosztów przechowywania pojazdu w okresie, w którym pozostawał on do dyspozycji organów prowadzących postępowanie karne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem, przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga okazała się zasadna. Przedmiotowa sprawa dotyczy samochodu m-ki [...] nr rej. [...] wobec którego K. P. P. w G. wydała dyspozycję usunięcia z drogi, a pojazd został przyjęty na parking strzeżony w G.. Prowadzący parking Z. S. domagał się od Starosty [...] przyznania wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu. Na wstępie przypomnieć należy, że w sprawie został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 489/15 zgodnie z którym, sprawa z wniosku skarżącego powinna podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez Starostę G. . Jak stwierdził Sąd, w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż pojazd marki [...] nr rej. [...] został usunięty z drogi, a następnie umieszczony na parkingu strzeżonym prowadzonym przez skarżącego. Kwestią sporną pozostaje kto i na jakich zasadach powinien ponieść koszty usunięcia i przechowania pojazdu w sytuacji, gdy nie został on odebrany przez właściciela. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2692/16, LEX nr 2331455). Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Przedstawioną w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 489/15 oceną prawną pozostaje związany również Sąd kontrolujący niniejszą skargę. Oznacza to, że Starosta jako organ właściwy obowiązany jest wydać orzeczenie w sprawie. Zakres czasowy wniosku skarżącego obejmuje okres od [...] r. do [...] r. Policja dokonała tymczasowego zajęcia ww. pojazdu w dniu [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r.. Prokurator Rejonowy w G. orzekł o zabezpieczeniu majątkowym, poprzez zajęcie samochodu osobowego marki [...] nr rej. [...]. [...] sądowy zajął przedmiotowy pojazd pozostawiając go na parkingu strzeżonym należącym do skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. orzekł o zmianie dotychczasowego miejsca przechowywania ww. pojazdu na miejsce zamieszkania jego właściciela. Jednakże postanowieniem z dnia [...] r. ww. Sąd orzekł o uchyleniu zabezpieczenia majątkowego zastosowanego wobec właściciela pojazdu. Na wniosek skarżącego z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w S. poinformował o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy w sprawie likwidacji niepodjętych depozytów. Zapłata wynagrodzenia za przechowanie przedmiotowego pojazdu w okresie od [...] r. do [...] r. dokonana została przez Policję (Fv VAT nr [...] z dnia [...] r.). Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w G. orzekł o przepadku pojazd. Przedstawione okoliczności wskazują, że zakres czasowy wniosku Z. S. jest szerszy, niż okres objęcia przedmiotowego pojazdu zabezpieczeniem majątkowym postępowaniu karnym. W takiej sytuacji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego, na Staroście spoczywał obowiązek ustalenia, czy żądanie wnioskodawcy podlegało uwzględnieniu, a jeżeli tak, to czy w całości, czy tylko w części. Prowadzenie jednak szerszych rozważań Sądu w tym kierunku jest przedwczesne ze względu na kasacyjny charakter zaskarżonego postanowienia. Podstawę wydania kwestionowanego przez Prokuratora postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. stał się art. 138 § 2 k.p.a., który zgodnie z art. 144 k.p.a., znajdował odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zakończonym wydaniem spornego postanowienia. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inne wady postępowania lub inne wady orzeczenia organu pierwszej instancji niż wymienione w zdaniu pierwszym art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu. Oznacza to, że organ odwoławczy wydaje orzeczenie kasacyjne, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokonuje w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jednak jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. z 2017 r., s. 728–729; J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Organ odwoławczy powinien nadto wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonym rozstrzygnięciu błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w orzeczeniu, o którym mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć charakter wyjątkowy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania/zażalenia przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie przed tym organem nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Przepis art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, zarówno w przypadku, gdy było ono dotknięte jedynie uchybieniami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji było dotknięte niewielkimi brakami. Rola sądu administracyjnego kontrolującego postanowienie o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji odstąpienie od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącego przez organ II instancji. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia nie potwierdza stanowiska Kolegium o zaistnieniu przesłanek uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach rozpatrzenia zażalenia przedstawiło odmienną od organu I instancji ocenę możliwości przyznania Z. S. wynagrodzenia za dozór pojazdu umieszczonego na parkingu. Przy tym, wbrew stanowisku Kolegium, przedmiot sprawy nie uległby zmianie w sytuacji, w której organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego wynagrodzenia zaś organ odwoławczy, korzystając w pełni z prawa do wydania orzeczenia reformatoryjno-merytorycznego, orzekłby w sposób odmienny. Odmienny dla strony wynik rozstrzygnięcia organu odwoławczego w stosunku do orzeczenia organu I instancji, nie stanowi o naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Jeżeli zarówno na etapie prowadzenia sprawy przed organem I jak i II instancji mamy do czynienia z rozpoznaniem tego samego żądania wypłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu, to zachowana zostaje tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym. Odstąpienie przez Kolegium od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdy organ ten nie podniósł wątpliwości co do stanu faktycznego oraz nie wskazał na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego, musiało być uznane przez Sąd za uchylenie się organu od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z powołanych względów Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi w zakresie naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., koniecznym czyniąc uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobligowany będzie uwzględnić uwagi Sądu na temat prawnych granic zastosowania postanowienia kasacyjnego oraz warunków merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Z. S.. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.