II SA/Sz 458/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy S na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie procedur związanych z zapewnieniem dostaw wody lub odbioru ścieków dla nowo planowanych inwestycji oddala skargę. Wójt Gminy Świeszyno, wydał w dniu 21 listopada 2019 r., na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2016 r., 1437 ze zm.), w zw. z art. 49 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., 380 ze zm.) zarządzenie nr 172/VIII/2019 w sprawie procedur związanych z zapewnieniem dostaw wody lub obioru ścieków dla nowo planowanych inwestycji. Integralną część zarządzenia stanowią załączniki, tj. Załącznik Nr 1 - Instrukcja postępowania Inwestorów podłączających się do sieci wodociągowych lub kanalizacyjnej Gminy oraz Załącznik nr 2 - Regulamin odpłatnego przekazania rurociągów/urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych obowiązujący w Gminie. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr P-1.4131.115.2020.AB, Wojewoda Zachodniopomorski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", stwierdził nieważność § 2 ust. 3 pkt 4.1.A, 4.2.A, 5.A. i § 3 zarządzenia Nr 172/VIII/2019 Wójta Gminy Świeszyno w sprawie procedur związanych z zapewnieniem dostaw wody lub odbioru ścieków dla nowo planowanych inwestycji, a także stwierdził nieważność Załącznika Nr 1 i Załącznika Nr 2 do tego aktu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż przede wszystkim należy mieć na względzie, że w omawianym stanie faktycznym zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 – j.t.), dalej jako "u.z.z.w.", w której ustalone zostały kompetencje zarówno organów gminy (art. 3 ust. 1), jak też przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Do obowiązków przedsiębiorstwa należy m.in.: - zapewnienie zdolności posiadanych urządzeń do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, prowadzenie regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (art. 5 ust. 1 i ust. 1a), - zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2), - zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy (art. 15 ust. 1). Budowa urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest zatem obowiązkowa, jeśli przedsiębiorstwo zadeklaruje podjęcie tej inwestycji w ramach wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i plany te zostaną ustalone zgodnie z przepisami ustawy zaopatrzeniowej, a także uwzględnione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to zatem obowiązek o charakterze bezwzględnym. Wojewoda wyjaśnił dalej, że jeśli chodzi o kompetencje organów gminy, to podstawowe znaczenie ma upoważnienie rady gminy do ustalenia w drodze aktu prawa miejscowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Odbiorcą usług, w myśl art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zdaniem organu nadzoru, w omawianym stanie faktycznym, w kontekście przyjętych przez Wójta Gminy Świeszyno regulacji, istotny pozostaje art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który formułuje obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (którego zadania na terenie Gminy Świeszyno wykonuje samodzielnie Gmina przy pomocy Urzędu Gminy) przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Wojewoda wyjaśnił, że warunki przyłączenia do sieci zostały sformułowane przez Radę Gminy Świeszyno w uchwale Nr XVII/96/19 z dnia 31 października 2019 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Świeszyno. Z kolei, warunki techniczne przyłączenia opracowuje się indywidualnie dla każdego odbiorcy (ich treść powinna się oczywiście mieścić w ogólniejszych ramach, nakreślonych przez radę gminy w regulaminie, zgodnie z wymogami stawianymi w art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 ww. ustawy). Okoliczności tej nie zmienia - w ocenie organu - fakt, iż przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest w omawianym przypadku Gmina. Przedsiębiorstwo zatem nie może odmówić przyłączenia do istniejącej sieci nieruchomości, niezależnie od tego, czy osoba ubiegająca się o przyłączenie poniosła we własnym zakresie koszty budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, czy też urządzenia te zostały wybudowane przez przedsiębiorstwo. W przypadku, gdy osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci wybudowała we własnym zakresie urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne, to zastosowanie znajdzie przepis art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Unormowanie to przewiduje - po stronie osoby, która wybudowała z własnych środków urządzenia wodociągowe lub kanalizacyjne - uprawnienie, możliwość, odpłatnego ich przekazania przedsiębiorstwu na warunkach uzgodnionych w umowie. Analogiczne unormowanie zawiera Kodeks cywilny w art. 49 § 2. Zdaniem Wojewody, z powyższego wynika niezbicie, że to strony umowy - osoba oraz przedsiębiorstwo - w omawianej sytuacji - organ wykonawczy gminy - określają w umowie te warunki. Tryb, w jakim te warunki są uzgadniane - umowa - dowodzi, że każda ze stron posiada równorzędną pozycję, obie strony muszą więc dojść do porozumienia, przy czym nie jest możliwe wykorzystanie przez jedną z nich pozycji dominującej, pozwalającej na narzucenie niekorzystnych dla drugiej strony rozwiązań. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, za nieprawidłowe uznać należy postanowienia zawarte w § 2 ust. 3 pkt 4.1.A, pkt 4.2.A i pkt 5.A. zarządzenia oraz w Załączniku Nr 2 do tego aktu, w których określa się wymogi, przy spełnieniu których możliwe będzie zawarcie umowy o przejęciu przez przedsiębiorstwo (tu: Gminę Świeszyno) wybudowanych ze środków własnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Postanowienia te winny być rezultatem uzgodnień, negocjacji prowadzonych pomiędzy stronami umowy. Ponadto, działanie Wójta Gminy Świeszyno, polegające na narzucaniu reguł postępowania w drodze aktu o charakterze publicznoprawnym wobec adresata określonego w sposób generalny, w istocie przyjmuje znamiona aktu o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie są to bowiem regulacje wewnętrzne, które dotyczą jedynie Gminy, ale są skierowane do adresata usytuowanego na zewnątrz. W ocenie organu nadzoru, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawiera dla organu gminy upoważnienia do wydania tego rodzaju aktu. Z tych samych względów za nieprawidłowe należy uznać ustalenie przez Wójta Gminy Świeszyno w § 3 zarządzenia oraz w Załączniku Nr 1 reguł postępowania inwestorów przyłączających do sieci wodociągowych - te bowiem stanowią materię regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który uchwala rada gminy. Mając na uwadze powyższe, stwierdzono nieważność ww. postanowień zarządzenia, a także Załącznika Nr 1 i Załącznika Nr 2 do tego aktu. Gmina Świeszyno, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc, że rozstrzygnięcie narusza art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 49 § 2 ustawy Kodeks cywilny (k.c.) poprzez stwierdzenie nieważności części zarządzenia Wójta Świeszyna zgodnego z prawem. Zdaniem skarżącej, Wójt ma prawo, w imieniu Gminy, ustalić wewnętrznie tryb i warunki wykonywania uprawnienia, jakie przysługuje Gminie, które władczo ustalone są dla pracowników Urzędu Gminy w Świeszynie, a informacyjnie dla każdego zainteresowanego przyłączeniem do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej Gminy Świeszyno. Gmina, kierując się wyłącznie treścią art. 49 § 2 k.c. i w stosunku jedynie do planowanych inwestycji prywatnych zmierzających do budowy urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych w miejscach, w których nie ma możliwości zapewnienia dostaw wody i odbioru ścieków z sieci komunalnych zmuszona jest ustalać indywidualnie warunki zawierania umów z przyszłymi inwestorami, od spełnienia których uzależni zgodę na zwarcie umowy w trybie art. 42 § 2 k.c. Taką możliwość i podstawę prawną daje wprost art. 49 k.c., dopuszcza bowiem wprost możliwość prawną kształtowania warunków realizacji przyszłych inwestycji i ustalania, w jaki sposób nastąpi przyszłe nabycie urządzeń. Skoro zgodnie z art. 49 § 2 k.c. osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, wodnokanalizacyjnych i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za wynagrodzeniem umownie określonym lub odpowiednim w przypadku, gdy zgody na przyłączenie udzielono, nie określając warunków ustalenia przyszłego wynagrodzenia, to Wójt, wykonując swe uprawnienia do umownego określenia warunków odkupu urządzeń, może ustalić procedurę postępowania przy realizowaniu kompetencji z art. 49 § 2 k.c. Kompetencje te wynikają z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem sama Gmina Świeszyno bez udziału podmiotów trzecich jest przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, w rozumieniu art. 49 § 2 k.c. Zdaniem strony, trudno zaakceptować sytuację, w której Gmina Świeszyno w każdym, bez wyjątku przypadku, musi zgodzić się na budowę prywatnych sieci kanalizacyjnych i wodociągowych w każdej części gminy tylko dlatego, że takie plany ma inwestor. Z żadnego przepisu prawa taki obowiązek dla gminy nie wynika. Każdy inwestor ma w istocie dwie możliwości działania. Może we własnym zakresie wykonać studnię jako ujęcie wody oraz zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków. W takim przypadku wszystkie koszty budowy tych urządzeń ponosi we własnym zakresie. Może także skorzystać z możliwości zawarcia umowy w trybie art. 49 § 2 k.c. i wybudować sieć kanalizacyjną lub wodociągową na warunkach określonych w kwestionowanym zarządzeniu tzn. nieodpłatnie dla gminy. W każdym przypadku inwestor wobec braku prawnej i fatycznej możliwości przyłączenia się do sieci gminnej ponosi koszty budowy wybranych przez siebie urządzeń. Ponadto, według skarżącej, gdyby dopuścić taki pogląd, że gmina w przypadku opisanym w § 2 ust. 3 pkt 4.1 .A, 4.2.A i pkt 5. A. ma obowiązek odkupienia w trybie art. 49 § 2 k.c. wybudowanych sieci za pełen koszt ich budowy, to doszłoby do takiej sytuacji, w której gmina musiałaby finansować rozwój sieci kanalizacyjnych i wodociągowych w miejscach, w których nie chce rozwoju tych sieci. Utraciłaby w konsekwencji prawo do określania własnej polityki rozwoju sieci przewidzianej w art. 3 ust. 3 oraz w art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie skarżącej warunek zawarcia umowy, o której mowa w art. 49 § 2 k.c., przewidziany w § 2 ust. 3 pkt 4.2.A nie narusza także art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Po pierwsze przepis ten w istocie redakcyjnie odpowiada treści art. 49 § 2 k.c., a po drugie dotyczy stanów faktycznych zaistniałych w dacie wejście tego przepisu w życie. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego w sprawie II CKN 346/01 z 23 lipca 2003 r. (LEX nr 137513), przepis art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ma zastosowanie do faktów i ich skutków, jakie zaszły przed wejściem w życie omawianej ustawy i nakłada na gminę lub przedsiębiorstwo, o którym w nim mowa, ustawowy obowiązek zawarcia wskazanej umowy. Zasada odpłatności przewidziana w art. 49 § 2 k.c., który jest podstawą dla wprowadzenia trybu postępowania określonego w § 2 ust. 3 pkt 4.1 .A-5.A zarządzenia obowiązuje - w ocenie skarżącej - tylko w przypadku, gdy strony nie ustaliły uprzednio innych zasad nabycia urządzeń, w tym nieodpłatnego przekazania urządzeń. Skarżąca podkreśliła, iż Wojewoda ocenił § 2 ust. 3 pkt 4.1.A-5.A zarządzenia jako "nieprawidłowe", nie wskazując wprost jaki przepis prawa został naruszony. Także, w przypadku stwierdzenia nieważności § 3 zarządzenia, nie sposób ustalić jaki przepis prawa został naruszony wprost ustaloną procedurą postępowania. Nawet jeżeli procedura określona w § 3 zawiera powielenie przepisów zawartych w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ustalanym w oparciu o art. 19 cyt. ustawy, to żaden z zapisów procedury nie jest sprzeczny z tymi regulacjami, a zatem zarządzenie nie narusza prawa. Ustalanie zasad działania w procesie pracy Urzędu Gminy mieści się w kompetencjach Wójta wynikających z dyspozycji art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym, zdaniem strony, nie można organowi wykonawczemu Gminy odmawiać kompetencji regulowania zasad przy rozpatrywaniu wniosków Inwestora, który planuje inwestycję polegającą na wybudowaniu urządzeń, W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 kwietnia 2020 r., którym organ ten stwierdził nieważność § 2 ust. 3 pkt 4.1.A, 4.2.A, 5.A. i § 3 zarządzenia Nr 172/VIII/2019 Wójta Gminy Świeszyno w sprawie procedur związanych z zapewnieniem dostaw wody lub odbioru ścieków dla nowo planowanych inwestycji, a także stwierdził nieważność Załącznika Nr 1 i Załącznika Nr 2 do tego aktu. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy poprzedzić analizą przepisów regulujących kompetencje wójta, a także przepisów dotyczących materii uregulowanej zarządzeniem Wójta Gminy Świeszyno. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g., wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta – stosownie do art. 30 ust. 2 tej ustawy należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 31 u.s.g., który stanowi, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, ustawodawca nie definiuje pojęcia "bieżące sprawy gminy", jednak w oparciu o wykładnię gramatyczną i systemową należy uznać, że pojęcie to obejmuje sprawy codzienne, powtarzalne, aktualnie dotyczące gminy i wymagające szybkiego załatwienia, z wyłączeniem tych, które są zastrzeżone do właściwości rady gminy lub obejmują uprawnienia o charakterze stanowiącym - nie mieszczą się w sferze wykonawczej (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego, LexisNexis, wyd. 1, str. 529). Dalej odwołać się należy do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w której – jak trafnie zauważył organ, ustawodawca uregulował kompetencje gminy, stanowiąc w art. 3 ust. 1, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Gmina ustala kierunki rozwoju sieci w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 3). Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4). Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.z.w., osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Przekazywane urządzenia, o których mowa w ust. 1, powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach (ust. 2). Należność za przekazane urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne może być rozłożona na raty lub uwzględniona w rozliczeniach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (ust. 3). Na podstawie art. 49 § 2 k.c., osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca. Stosownie do art. 21 ust. 1 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany dalej "planem". Plan określa w szczególności: 1) planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 2) przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach; 3) przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków; 4) nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach; 5) sposoby finansowania planowanych inwestycji, o czym stanowi ust. 2 przytoczonego przepisu. Plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (ust. 3). Na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu (ust. 2). Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Nie ulega wątpliwości, na co wskazywał również organ nadzoru, że działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków może być również wykonywana bezpośrednio przez gminę. Analiza przytoczonych przepisów prowadzi w ocenie sądu do wniosku, że po pierwsze Wójt Gminy Świeszyno nie posiadał umocowania do wydania zarządzenia, którego częściową nieważność stwierdził Wojewoda Zachodniopomorski, a po wtóre zarządzenie to wkroczyło w materię zastrzeżoną dla rady gminy i uregulowało kwestie związane z przyłączaniem do sieci i pokryciem kosztów z tym związanych w sposób sprzeczny z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano art. 31 u.s.g., art. 31 ust. 1 u.z.z.w. i art. 49 § 2 k.c. Tymczasem z żadnego z tych przepisów nie wynika delegacja dla wójta do wydania aktu, który jak trafnie zauważył Wojewoda, nie ma charakteru wewnętrznego i jest adresowany na zewnątrz, do szerokiego grona odbiorców. Analiza treści zarządzenia prowadzi do wniosku, że nie jest to akt skierowany wyłącznie do pracowników podległych wójtowi, a uregulowania w nim zawarte wykraczają poza zdefiniowane wyżej bieżące sprawy gminy. W zakwestionowanych przez Wojewodę przepisach zarządzenia znalazły się unormowania, w których zawarto kategoryczne stwierdzenia dotyczące braku możliwości przyłączenia do sieci (§ 2 ust. 3 pkt 4.1.A), a także warunków, po spełnieniu których gmina zawrze z inwestorem umowę, o której mowa w art. 49 § 2 k.c. (§ 2 ust. 3 pkt 4.2.A) i są one ewidentnie skierowane do nieokreślonej grupy adresatów, którzy aktualnie bądź w przyszłości realizują lub zamierzają zrealizować inwestycje polegające na budowie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej z własnych środków. Wbrew wywodom skarżącej, wskazane przepisy nie mają charakteru li tylko informacyjnego, zawierają bowiem jasny komunikat, z którego wynika, że przyłączenie do sieci urządzeń wykonanych ze środków własnych inwestora będzie możliwe wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostaną warunki stawiane przez gminę. Należy przy tym przyznać rację organowi nadzoru, że kwestie związane z przekazaniem wybudowanych urządzeń gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zostały zastrzeżone do domeny cywilnoprawnej, co oznacza, że strony w drodze umowy ustalają jej warunki, a w stosunkach cywilnoprawnych są równoprawnymi partnerami. Oznacza to, zdaniem sądu, że nie jest dopuszczalne formułowanie tych warunków w taki sposób, jak uczynił to Wójt Gminy Świeszyno, bowiem w każdym przypadku powinny być one wynikiem indywidualnych negocjacji pomiędzy stronami, a nie efektem jednostronnych ustaleń i władczych działań tylko jednej strony tego stosunku prawnego. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że wskazane uregulowania mają charakter informacyjny, to nie ulega wątpliwości, że przekazywane potencjalnym inwestorom informacje powinny być zgodne z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, czego nie można powiedzieć o zakwestionowanych przez Wojewodę przepisach. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że ustawodawca nie limituje możliwości przyłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej w taki sposób, jak określono to w zarządzeniu, wskazując w przytoczonym wyżej art. 15 ust. 4 dwa warunki, aby takie przyłączenie mogło być dokonane. Po pierwsze muszą być spełnione warunki przyłączenia, o których mowa w regulaminie, a po wtóre muszą istnieć techniczne możliwości świadczenia usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zatem to nie pochodzenie środków, z których zostały wybudowane urządzenia, przesądza o możliwości podłączenia do sieci, ale spełnienie ustawowo określonych warunków. Mało tego w przypadku ich spełnienia na gminę (przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) został nałożony obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci w takim przypadku. Odrębną kwestią pozostaje przejęcie wybudowanych urządzeń na własność gminy (przedsiębiorstwa) i ustalenie warunków tego przejęcia. Brak jest zatem podstaw do przekazywania inwestorom informacji, z której wynika, że nie ma możliwości przyłączenia do sieci nieruchomości nieujętych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, bowiem okoliczność ta nie może w świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w., stanowić podstawy odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Brak jest również podstaw do tego, aby w zarządzeniu organu wykonawczego gminy umieszczać takie regulacje, które w swej istocie stanowią określenie warunków przyłączenia do sieci nieruchomości, na których zostały wybudowane urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne ze środków własnych inwestora. Warunki przyłączenia do sieci powinien bowiem, w myśl art. 19 u.z.z.w., określać regulamin, który jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym przez radę gminy. Podobnie należy ocenić regulacje zawarte w § 3 zarządzenia oraz stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia Instrukcji postępowania inwestorów podłączających się do sieci wodociągowych lub kanalizacyjnej gminy, które regulują materię zastrzeżoną dla regulaminu uchwalanego na podstawie art. 19 u.z.z.w. Wskazać należy, że wójt nie posiadał również wynikającego z przywołanych w zarządzeniu przepisów upoważnienia do wydania regulaminu odpłatnego przekazania rurociągów i urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych obowiązującego na terenie gminy, stanowiącego załącznik nr 2 do zarządzenia. Jak już wyżej wyjaśniono, kwestie te powinny zostać uregulowane w umowie zawartej z inwestorem. Sąd podzielił zastrzeżenia organu nadzoru co do niedopuszczalnego wykorzystania w ten sposób dominującej pozycji jednej ze stron takiej umowy, która wyraża się w narzuceniu z góry jej istotnych warunków dotyczących na przykład nieodpłatnego przeniesienia własności rurociągów/urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na rzecz gminy. Końcowo wyjaśnić należy, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych na tle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. i art. 19 tej ustawy, brak jest możliwości ustalania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązku uzyskania od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej przez osoby, które budują z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne. Urządzenia takie powinny tylko odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2119/19, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18 i WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 557/18). Skoro tak, to tym bardziej informacja o negatywnych przesłankach przyłączenia do sieci nie może się znaleźć w zarządzeniu organu wykonawczego gminy. Z opisanych wyżej przyczyn nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów, co stanowiło podstawę oddalenia skargi w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.).