II SA/Sz 460/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 59 § 1 w związku z art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., Nr 267) po rozpoznaniu wniosku S. W. reprezentowanej przez adwokata M. Ł.– odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że decyzją z dnia [...] Burmistrz ustalił na rzecz Spółki A. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii napowietrznej [...] w gminach. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania na terenie których była planowana przedmiotowa inwestycja, zaś w stosunku do innych stron została wywieszona na tablicy ogłoszeń gminy w dniu [...] na okres 14 dni. Decyzji nie doręczono stronie postępowania S. W., przez której nieruchomość miała przebiegać część planowanej sieci energetycznej. Decyzja nie podlegała kontroli instancyjnej i stała się ostateczna z dniem 27 listopada 2012 r. W dniu 18 lutego 2014 r. za pośrednictwem Burmistrza wpłynęło do SKO odwołanie S. W. od przedmiotowej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, z którego wynikało, że nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Organ nie poinformował jej o toczącym się postępowaniu, mimo że z przedstawicielem inwestora-jak podała- prowadziła obszerną korespondencję dotyczącą przebiegu projektowanej linii. O fakcie wydania decyzji dowiedziała się w dniu 31 stycznia 2014 r., kiedy to przedstawiciele inwestora zwrócili się do niej z propozycjami rozwiązań o charakterze prawnym dotyczących jej nieruchomości. Jak podała, jej zdaniem, od tego dnia rozpoczął się bieg terminu przewidziany dyspozycją art. 59 § 2 K.p.a. Do uchybienia terminu doszło bez jej winy, czego dowodzi koniecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Pismem z dnia 27 lutego 2014 r. swój udział w postępowaniu o przywrócenie terminu swój udział zgłosił pełnomocnik strony adw. M. Ł., który wniósł o dopuszczenie w trybie art. 75 § 2 K.p.a dowodu z oświadczenia strony na okoliczność momentu powzięcia przez wnioskodawczynię wiadomości o fakcie istnienia skarżonej decyzji. Kolegium wskazało na swoją właściwość do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu cytując art. 59 § 2 K.p.a. Następnie organ ten przytoczył treść art. 58 § 1 i 2 K.p.a. określającego przesłanki przywrócenia terminu, wyjaśniając, że brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przywrócenie terminu. Przede wszystkim jednak Kolegium zwróciło uwagę na to, że istotą przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest jego naruszenie wskazując, że bieg tego terminu rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji lub uznania decyzji za doręczoną. Jeśli zatem decyzja nie została w ogóle doręczona stronie , to nie może ona skutecznie złożyć wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał wyrok WSA z dnia 5.12. 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 888/12. SKO wyjaśniło dalej, że doręczenie aktu administracyjnego jest czynnością procesową organu i nie może być ustalane w oparciu o datę powzięcia przez stronę informacji o treści wydanej decyzji. Wprawdzie od woli strony zależy czy składa wniosek o przywrócenie terminu , czy o wznowienie postępowania , tym niemniej jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, w chwili złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przedmiotowa decyzja była ostateczna, brak udziału strony w zakończonym już postępowaniu i kwestionowanie wydanej decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w ramach wznowienia postępowania. Zdaniem Kolegium, w świetle powyższego, nie jest istotne w sprawie czy strona nie zawiniła w braku dochowania terminu do wniesienia odwołania, albowiem w ogóle nie nastąpił bieg tego terminu. Dlatego organ uznał za bezprzedmiotowy wniosek pełnomocnika strony o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia strony o terminie i okolicznościach powzięcia wiedzy o istotnych postanowieniach wydanej decyzji. Kolegium nie kwestionując, że strona uprawdopodobniła, że dzień 31 stycznia 2014 r. jest tym dniem kiedy zapoznała się z decyzją lokalizacyjną, stwierdziło, że oświadczenie strony w tym zakresie nie zastępuje jednak doręczenia decyzji przez organ. Nie zgadzając się z wyżej opisanym postanowieniem S. W. wniosła osobiście skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc zarzuty obrazy prawa procesowego, a w szczególności: a. art. 58 § 1 i 2 K.p.a przez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania mimo zaistnienia wszelkich przesłanek takiego rozstrzygnięcia przewidzianych dyspozycją wskazanego przepisu, b. przepisu art. 49 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) przez nieuwzględnienie wśród prawnych podstaw skarżonego postanowienia faktu, że doręczenie w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonywane było w drodze obwieszczenia, w związku z czym – również wobec skarżącej (niezależnie od podnoszonej w odwołaniu wadliwości w zawiadomieniu jej o wszczęciu postępowania decyzji kończącej)- istnieje domniemanie uznania decyzji za doręczoną. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi S. W. stwierdziła, że nie zwalcza w definitywny sposób zaprezentowanego przez SKO poglądu prawnego (czego wyrazem jest jej wystąpienie we właściwym trybie o wznowienia postępowania, przede wszystkim dla wyczerpania możliwości prawnych wzruszenia wadliwej decyzji ostatecznej), jednakże stwierdziła, że z uwagi na treść art. 49 Kpa i art. 53 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, leżące u podstaw zaskarżonego postanowienia założenie, że decyzji nie doręczono "zdaje się być błędne". Według skarżącej na podstawie tych przepisów istnieje wobec niej domniemanie doręczenia kwestionowanej decyzji, co z kolei - wykluczając zasadniczą przesłankę rozumowania SKO - przesądza o konieczności uchylenia skarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do skargi organ zwrócił uwagę na niekonsekwencję w toku rozumowania skarżącej. W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2015 r. stanowiącym ustosunkowanie się strony do odpowiedzi na skargę, skarżąca wskazała na specyfikę postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i polemizując ze stanowiskiem Kolegium wywiodła, że wadliwe – w kontekście art. 53 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zawiadomienie strony przez organ o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach wydanej decyzji - nie może umniejszać jej praw i przesądza o braku jej winy w uchybieniu terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia dokonana w granicach rozstrzygania sądu administracyjnego zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym, (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) wykazała, że akt ten jest zgodny z prawem, a zatem skarga nie może być uwzględniona. Przedmiotem zaskarżonego do sądu postanowienia był wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W sprawie bezsporne jest, że organ I instancji wydał swoją decyzję w dniu [...] jak również to, że decyzji tej nie doręczył S. W. (podobnie jak wcześniej nie doręczył jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania), mimo że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, przez którą między innymi ma przebiegać linia energetyczna wskazana we wniosku inwestora. Na fakt tego zaniechania organu powołała się S. W. we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie faktycznym zaskarżone postanowienie odmawiające przywrócenia terminu jest zgodne z prawem. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie- od dnia jej ogłoszenia stronie. Brak doręczenia aktu administracyjnego podlegającego doręczeniu, powoduje, że przewidziany Kodeksem postępowania administracyjnego termin do wniesienia środka odwoławczego nie zaczyna biec, a zatem, jak trafnie wywiedziono to w zaskarżonym postanowieniu, nie ma podstaw faktycznych i prawnych do jego przywrócenia na podstawie art. 58 § 1 Kpa a w związku z tym i do ustalenia, czy strona uprawdopodobniła, że do uchybienia doszło bez jej winy. W sytuacji, gdy strona nie brała udziału bez swej winy w postępowaniu administracyjnym, tak jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu, przysługuje jej prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzja ostateczną na podstawie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4, K.p.a. podkreślenia wymaga, że instytucje prawne opisane w art. 58 § 1 K.p.a. oraz w art. 145 § 1 Kpa dotyczą różnych sytuacji procesowych nie mogą być stosowane równolegle. Forsowana skargą koncepcja żądająca uznania, że skoro w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie doręczono skarżącej decyzji, to należy uznać że została powiadomiona o decyzji przez obwieszczenie jest nielogiczna i niezgodna ze stanem faktycznym sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 49 przewiduje zamiast doręczenia stronie decyzji (postanowienia lub innego pisma) możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, ale tylko jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Regulacja przewidziana w art. 49 kpa ma charakter wyjątku od opisanej w Dziale I , Rozdziale 8 K.p.a. zasady doręczenia decyzji i innych pism. Skarżąca trafnie wskazuje, że przykładem takiego przepisu szczególnego jest art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), jednakże błędnie przepis ten interpretuje. Wyjaśnić zatem trzeba, że ze względu na specyfikę postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w których występuje na ogół znaczna liczba stron oraz osób, które potencjalnie mogą wykazać posiadanie legitymacji procesowej strony, ustawodawca w odniesieniu do inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego przewiduje doręczenie decyzji oraz pisemnych zawiadomień o innych czynnościach procesowych organu (art.53 ust. 1 zd. 2), a co pozostałych stron, czyli właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji przewidział zawiadomienie w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 53 ust. 1 zd. 1). Skarżąca jako właścicielka nieruchomości, przez którą ma przebiegać inwestycja, należy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p, a wobec tego należało doręczyć jej zawiadomienie o wszczęciu postępowania i inne zawiadomienia oraz wydaną decyzję. Skoro organ tego nie uczynił, to sytuacja prawna skarżącej nie może być rozpatrywana przez pryzmat normy prawnej zawartej w art. 53 ust. 1 zd. 1 tej ustawy, ze względu na jej inny zakres podmiotowy. Należy przypomnieć, że Kolegium prawidłowo ustaliło, czego nie kwestionuje sama skarżąca, że jest ona właścicielem nieruchomości przez którą przebiega planowana inwestycja i nie była zawiadomiona na piśmie o wszczęciu postępowania jak też organ nie doręczył jej decyzji. W sytuacji, gdy skarżąca dowiedziała się o decyzji po upływie terminu otwartego do wniesienia odwołania przez inne strony, a decyzja ta, z uwagi na upływ terminu do wniesienia odwołania stała się ostateczna, to jedynym środkiem prawnym jaki przysługiwał skarżącej , jak trafnie dostrzegło to Kolegium, był wniosek o wznowienie postępowania, gdyż - jak to już wyżej zostało wywiedzione - nie można żądać przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która nie została doręczona. Z treści skargi wynika, że skarżąca wniosła o wznowienie postępowania. W tej sytuacji Sąd analizował, czy ze względu na wyrażony w art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi zakaz dwutorowości postępowania nie zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z tym przepisem w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma jednak zastosowania art. 56 powyższej ustawy z uwagi na brak jedności przedmiotowej, skoro wniosek o wznowienie postępowania dotyczy decyzji merytorycznie kończącej sprawę, a skarga została wniesiona na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Z tych wszystkich względów należało uznać zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem. Dlatego skarga jako niezasadna została oddalona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.