II SA/Sz 460/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] 1. Pismem z dnia 19 maja 2016 r. Burmistrz Miasta wystosował do G.W. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych dla A. W. w okresie od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie i pouczył w piśmie, że Strona w trybie art. 10 § 1 K.p.a. ma możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w terminie 7 dni, od dnia otrzymania zawiadomienia art. 10 § 1 K.p.a. Przesyłka zawierająca powyższą korespondencję nie została odebrana przez G. W., zwrócono ją do nadawcy (Organu) po dwukrotnym awizowaniu w dniach 23 maja 2016 r. i 31 maja 2016 r. z informacją, że awizo informujące adresata o przesyłce pozostawionej w Urzędzie Pocztowym do odbioru pozostawiono na drzwiach adresata. 2. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta na podstawie art. 2 pkt 7, art. 19, art. 23, art. 24, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 z późn. zm.) ustalił w punkcie 1 decyzji, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone w okresie od [...]r. na rzecz osoby uprawnionej w wysokości [...] zł miesięcznie jest świadczeniem nienależnie pobranym. W punkcie 2 decyzji wezwał G. W. do zwrotu kwoty [...] zł nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. 3. Nieodebrana przez G. W. korespondencja zawierająca odpis opisanej wyżej decyzji została złożona w Urzędzie Poczty Polskiej w dniu 20 czerwca 2016 r. (pierwsze awizo). Powtórnie awizowano przesyłkę w dniu 28 czerwca 2016 r., zaś w dniu 5 lipca 2016 r. zwrócono ją nadawcy z informacją, że wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi pismo złożono w ww. Urzędzie, a zawiadomienie o tym fakcie umieszczono na drzwiach adresata. 4. W dniu 14 lutego 2017 r. G. W. złożył wniosek o przywrócenie mu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] r., w którym wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, samotnie wychowuje syna i jest jedynym żywicielem rodziny. Pracuje bardzo ciężko w 3-zmianowym systemie pracy. Podkreślił, że nie otrzymał żadnego awiza, które stanowiłoby potwierdzenie wydania przez Organ decyzji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń i jednocześnie dałoby Mu możliwość odwołania się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. 5. Postanowieniem z dnia [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 58 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. W., odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja z dnia [...] Burmistrza Miasta, którą ustalono świadczenia nienależnie pobrane i wezwano Stronę do ich zwrotu została Skarżącemu doręczona na podstawie art. 42 i art. 43 k.p.a., za pośrednictwem Poczty Polskiej. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi w jego miejscu zamieszkania bądź pracy, albo dorosłemu domownikowi który zobowiązał się do przekazania korespondencji adresatowi, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, operator ten przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu, w którym korespondencja jest przechowywana w placówce pocztowej operatora, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że nieodebrana przez Skarżącego przesyłka zawierająca opisana powyżej decyzję została złożona w placówce pocztowej w dniu 20 czerwca 2016 r. (pierwsze awizo), o czym pozostawiono zawiadomienie. Od tego zdarzenia należy liczyć termin doręczenia określony w art. 44 § 4 K.p.a. Powtórnie awizowano przesyłkę w dniu 28 czerwca 2016 r. Wobec powyższego, termin do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji upłynął w dniu 4 lipca 2016 r. Zdaniem Kolegium, Strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Trudno przyjąć, że Skarżący nie wiedział o wydanej decyzji skoro stawiając się osobiście w Ośrodku odbył rozmowę z Burmistrzem Miasta oraz Kierownikiem MOPS i został poinformowany, że świadczenia są nienależnie pobranymi i będą podlegały zwrotowi. Uznając, że podstawą do przywrócenia terminu do złożenia odwołania jest wystąpienie wszystkich, określonych w art. 58 K.p.a., przesłanek łącznie, a w przedmiotowej sprawie żadna nie wystąpiła, oprócz wniesienia wniosku w terminie, Kolegium stwierdziło, iż brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. 6. Powyższe postanowienie G.W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . W treści skargi Skarżący podał, że w rozmowie z Kierownikiem MOPS-u dowiedział się, iż są prowadzone w sprawie świadczeń alimentacyjnych czynności administracyjne. Nie było rozmowy o wydaniu decyzji. Nie odebrał wezwań, gdyż ich nie otrzymywał. Nie jest zgodne z prawdą, że ukrywał zatrudnienie, bowiem MOPS dobrze znał Jego sytuację materialną i to, że pracuje, i pomimo tego wypłacał świadczenia alimentacyjne. Zdaniem Skarżącego winę za to ponosi pracownik MOPS . Nadto w chwili podjęcia pracy zarobkowej, to złożył oświadczenie w MOPS o rezygnacji z tego świadczenia z powodu podjęcia pracy. 7. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. 8. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Sąd uznał, że postanowienie to, a także decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. 9. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z treści art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", wynika umocowanie Sądu do kontroli decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] r., podjętej w granicach sprawy, w której Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten, znajdujący zastosowanie wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi, zobowiązuje sąd administracyjny do szerszej oceny sprawy i wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich wydanych w jej granicach wadliwych rozstrzygnięć. Jak trafnie zwracano uwagę w orzecznictwie i literaturze, nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest przez wydanie orzeczenia stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej, który będzie niezgodny z prawem (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., I OSK 275/06, LEX nr 29317 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 629). 10. Analizując akta postępowania w sprawie ustalenia świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych Skarżącemu w okresie od [...] na rzecz osoby uprawnionej jako nienależnie pobranych i wezwania Skarżącego do ich zwrotu w kwocie [...] zł, Sąd stwierdził, że zostało ono przeprowadzone z naruszeniem trybu określonego w art. 44 K.p.a., a w konsekwencji doszło do naruszenia fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 10 § 1 K.p.a. oraz podstawowych reguł z art. 7 K.p.a., 80 K.p.a. i 81 K.p.a., co nie pozwala Sądowi na pozostawienie w obrocie prawnym obu rozstrzygnięć. 11. Z akt wynika bowiem, że przesyłka zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie nie została odebrana przez G. W., zwrócono ją do nadawcy (Organu) po dwukrotnym awizowaniu w dniach 23 maja 2016 r. i 31 maja 2016 r. z informacją, że awizo informujące adresata o przesyłce pozostawionej w Urzędzie Pocztowym Nr 1 do odbioru pozostawiono na drzwiach adresata, z pominięciem skrzynki na listy. Natomiast z dowodu doręczenia Skarżącemu decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z dnia [...] r. wynika, że wiadomość o próbie doręczenia oraz możliwości i terminie jej podjęcia i o miejscu złożenia przesyłki pozostawiono na drzwiach mieszkania, nie zaś w oddawczej skrzynce pocztowej. Należy podkreślić, że skuteczność doręczenia zastępczego uzależniona jest od ścisłego przestrzegania wynikających z art. 44 K.p.a. zasad i procedur. Z ich realizacją prawodawca wiąże bowiem materialnoprawny skutek prawny doręczenia pisma adresatowi w sytuacji gdy faktycznie doręczenie nie ma miejsca. Zasadą jest, że doręczenie pisma następuje do rąk adresata w mieszkaniu lub miejscu pracy. Możliwe jest także doręczenie w lokalu organu administracji publicznej, a w razie niemożności doręczenia pisma we wskazany wcześniej sposób bądź w razie koniecznej potrzeby, pismo doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 1-3 K.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W razie niemożności dokonania doręczenia w powyższy sposób przepisy art. 44 § 1-4 K.p.a. przewidują możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W takim przypadku w razie doręczania pisma z posłużeniem się operatorem pocztowym (tak jak miało to miejsce w badanej sprawie), operator pocztowy przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. W przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy, osobę upoważnioną lub organ, składa się pismo na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe (co w rozpatrywanej sprawie jest bardzo istotne), na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 1 i 2 K.p.a). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, na jaki pozostawiono pismo w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy. Pismo pozostawia się wówczas w aktach sprawy. Przepis ten konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1-4 K.p.a., mimo że jest oczywiste, że pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 K.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że art. 44 § 2 K.p.a., ustanawia wiążącą dla doręczającego kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie. Oznacza to, że doręczający powinien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, a tylko w przypadku, gdy nie jest to możliwe, w pozostałych miejscach określonych w tych przepisach. Uchybienie tym regulacjom powoduje bezskuteczność doręczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r. II FSK 3420/14; LEX nr 2205306). Z adnotacji na obu potwierdzeniach odbioru korespondencji pochodzącej od Organu I instancji nie sposób wywnioskować z jakich powodów pozostawienie zawiadomień w skrzynce pocztowej adresata nie było możliwe, a więc czy zachowano odpowiednią kolejność w sposobie zawiadomienia o przesyłce. Tym samym też dowód doręczenia nie jest prawidłowo wypełniony i nie odzwierciedla czytelnie procesu awizowania przesyłek Organu I instancji. W świetle powyższego nie można, w ocenie sądu, uznać za skuteczne ani doręczenia Skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie, ani też decyzji je kończącej Burmistrza Miasta z dnia [...] r., co nie zostało przez Organy obu instancji zauważone i wyjaśnione, a spowodowało, że Skarżący nie brał udziału w postępowaniu i nie miał w istocie możliwości, w terminie i na zasadach określonych procedurą, obrony swych praw. 12. Wskutek uchybień w zakresie doręczenia Skarżącemu ww. zawiadomienia i decyzji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 K.p.a., co ma istotne znaczenie dla sprawy z uwagi na jej przedmiot i okoliczności podniesione przez Skarżącego w skardze. Z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje zatem wszystkie fazy prowadzonego postępowania tj. fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4 K.p.a.), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Ograniczenie tych podstawowych uprawnień procesowych, które przysługiwały Skarżącemu w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, oznacza jednocześnie ograniczenie przysługującego Mu prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, które mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP). Należy mieć tu na względzie, że okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione zgodnie z regułą z art. 81 K.p.a. Poza tym organ administracji ma obowiązek ustalenia, i rozważania stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonania subsumcji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, co bez uwzględnienia i rozważenia wyjaśnień strony nie jest możliwe (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a.). Zasadę tę dopełniają postanowienia art. 77 § 1 K.p.a. umożliwiając jej realizację. Organ I instancji nie dostrzegł tego błędu, co stanowi poważne naruszenie prawa uzasadniające ponowne rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji - tym razem z udziałem osoby pominiętej. W ten sposób osobie tej gwarantuje się poszanowanie jej praw i realną możliwość działania w sprawie. 13. Powyższego nie dostrzegł Organ II instancji uznając za prawidłowe postępowanie przeprowadzone przed wydaniem decyzji Organu I instancji. Co więcej u podstaw zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania legło również błędne ustalenie, że przesyłka zawierająca odpis decyzji Burmistrza Miasta była prawidłowo awizowana i wobec tego należało uznać ją za doręczoną w myśl art. 44 § 4 K.p.a. Z analizy postanowienia wynika, że Kolegium nie zbadało w ogóle kwestii doręczeń pism, w tym decyzji w tej sprawie, co czyni przedwczesnym rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, co do której wątpliwe jest jej skuteczne doręczenie. Należy wyjaśnić, że wobec uchylenia decyzji Organu I instancji bezprzedmiotowy stał się wniosek Skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od uchylonej obecnie decyzji Burmistrza. Nie mniej jednak Sąd uznał za stosowne wyjaśnienie błędów proceduralnych Organu II instancji, głównie z uwagi na ich powtórzenie się w toku dwóch instancji, co spowodowało naruszenie zasad postępowania administracyjnego i praw Skarżącego od początku do końca weryfikowanego postępowania. 14. Z podanych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz decyzję Burmistrza Miasta.