II SA/Sz 461/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda decyzją z dnia [...] r [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o odmowie uznania ww. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że J. M. zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu [...] r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu rejestracji podpisał oświadczenie, iż jest zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia. Starosta w dniu [...] r. wydał decyzję o uznaniu ww. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie, w dniu [...] r. do organu I instancji wpłynęło zaświadczenie lekarskie na druku ZUS ZLA z dnia [...] r., z treści którego wynikało, że strona była niezdolna do pracy od dnia [...]. Organ I instancji, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] i orzekł o odmowie uznania J. M. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. Od powyższej decyzji J. M. wniósł odwołanie. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy nie ma potwierdzenia osobistego odbioru decyzji przez stronę, jak również zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] r. nr [...] o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Nie można także uznać, że stronie ogłoszono ustnie treść decyzji, bowiem zgodnie z art. 14 § 2 K.p.a. w aktach sprawy winien znajdować się protokół o ustnym załatwieniu sprawy lub podpisana przez stronę adnotacja w tym zakresie. W związku z powyższym organ odwoławczy, prowadząc postępowanie wyjaśniające, pismem z dnia [...] r. wezwał stronę do przedłożenia pisemnego oświadczenia, kiedy odebrała ww. decyzję. Pismem z dnia [...] r. J. M. oświadczył, że nie otrzymał decyzji Starosty z dnia [...] Z uwagi na powyższe Wojewoda stwierdził, że wyżej wskazana decyzja nie została doręczona stronie, a zatem nie było podstaw prawnych do podjęcia postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 § 1 K.p.a. Starosta decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o utracie przez J. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu nie spełnienia definicji osoby bezrobotnej. Organ I instancji wskazał, że powołany wyżej przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, iż osobą bezrobotną jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej. Zatem, stosownie do treści ww. przepisu, status bezrobotnego mogą posiadać tylko osoby zdolne i gotowe do podjęcia zatrudnienia. Niezdolność do podjęcia pracy jest więc przesłanką wyłączającą status bezrobotnego. Tymczasem w dniu [...] r. strona przedłożyła zaświadczenie lekarskie na druku ZUS ZLA z dnia [...] r., z którego wynikało, że J. M. był niezdolny do pracy od dnia [...] r. W świetle powyższego należało więc uznać, że w dniu rejestracji, tj. w dniu [...] r. strona nie spełniała warunków ustawowej definicji osoby bezrobotnej. Natomiast stwierdzenie strony, że w dniu rejestracji poinformowała urzędnika o zwolnieniu lekarskim, zdaniem organu, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a ponadto strona podpisała oświadczenie, iż jest zdolna i gotowa do podjęcia pracy. Jednocześnie z dokumentów sprawy wynikało, że o przesłankach, jakie winna spełniać osoba bezrobotna, strona została prawidłowo poinformowana. W odwołaniu od tej decyzji J. M. podał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Wyjaśniał, że rejestrując się jako osoba bezrobotna wskazywał na przyczynę zaprzestania działalności zarobkowej, tj. na chorobę i pomimo tego nie został poinformowany o konsekwencjach takiego stanu rzeczy. Wojewoda po rozpatrzeniu sprawy wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy podał, że strona, jeśli jest aktualnie zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia i spełnia warunek określony w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, może dokonać rejestracji w urzędzie pracy i uzyskać status osoby bezrobotnej. J. M. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Powołując się na przepis art. 50, art. 52 § 1, art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art.7 oraz art. 77 § 1K.p.a. W uzasadnieniu skargi J. M. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] r., kiedy dokonywał rejestracji w PUP uznał, że stan jego zdrowia poprawił się na tyle, aby mógł podjąć i wykonywać pracę. Zgodnie z tym przekonaniem złożył stosowne oświadczenie na piśmie. J. M. podkreślił, że nie zataił faktu istnienia zaświadczenia lekarskiego oraz dat, jakie w nim figurują, a wręcz przeciwnie sam zasygnalizował taką okoliczność. Ponadto w dniu [...] r. z własnej inicjatywy dostarczył druk wspomnianego zaświadczenia. Zdaniem skarżącego to na urzędniku spoczywał obowiązek oceny, czy w świetle przedstawionych przez niego okoliczności zachodziły przeszkody w nadaniu mu statusu osoby bezrobotnej i ewentualnie jakie kroki należało podjąć celem stwierdzenia, czy był zdolny do podjęcia pracy, czy też nie. Ponadto organ I instancji powinien skierować go do odpowiedniego lekarza celem ustalenia, czy termin wskazany w zaświadczeniu lekarskim należało uważać za aktualny. Zamiast tego, ustną informację o zaświadczeniu pominięto i nie znalazła ona odzwierciedlenia w aktach sprawy, czego negatywne konsekwencje w sposób niezawiniony teraz ponosi. J. M. na poparcie swoich twierdzeń przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2007 r. II SA/Sz 548/07, w którym orzeczono, że: (...) "jeśli chodzi o przesłankę zdolności do podjęcia zatrudnienia, to na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy ją rozumieć jako brak przeszkód zdrowotnych do jego wykonywania. Wynika z tego, iż o wystąpieniu tej przesłanki lub jej braku decyduje lekarz - specjalista medycyny pracy. (...)." Skarżący podniósł dalej, że obowiązek przedstawienia przez bezrobotnego zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy na skutek choroby wynika wprost z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zaś sankcją za jego niedopełnienie jest utrata statusu osoby bezrobotnej z pierwszym dniem tej niezdolności. W jego sprawie zastosowanie się do tego obowiązku poskutkowało właśnie zastosowaniem tej sankcji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność, bądź niezgodność z prawem. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona przez J. M. na decyzję w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za osobę bezrobotną okazała się uzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia". Przepis ten zawiera legalną definicję bezrobotnego, którym jest osoba, wymieniona w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: a) ukończyła 18 lat, b) nie ukończyła 60 lat - kobieta lub 65 lat - mężczyzna, c) nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, d) nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, e) nie uzyskuje przychodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym z działów specjalnych produkcji rolnej, chyba że dochód z działów specjalnych produkcji rolnej, obliczony dla ustalenia podatku dochodowego od osób fizycznych, nie przekracza wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 2 ha przeliczeniowych ustalonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów o podatku rolnym, lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w takim gospodarstwie, f) nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: – zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo – nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej, g) nie jest osobą tymczasowo aresztowaną lub nie odbywa kary pozbawienia wolności, z wyjątkiem kary pozbawienia wolności odbywanej poza zakładem karnym w systemie dozoru elektronicznego, h) nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych, i) nie pobiera na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego, j) nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, k) nie pobiera po ustaniu zatrudnienia świadczenia szkoleniowego, o którym mowa w art. 70 ust. 6, l) nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. M. decyzją Starosty z dnia [...] r. został uznany za osobę bezrobotną. W dniu [...] r. skarżący przedłożył organowi zaświadczenia lekarskie na druku ZUS ZLA stwierdzające niezdolność J. M. do pracy w dniach [...] Przedłożenie w dniu [...]r. zaświadczenia stwierdzającego niezdolność do pracy w dacie rejestracji, tj. w dniu [...] r. skutkowało zainicjowaniem przez organ postępowania wznowieniowego, a następnie uchyleniem decyzji własnej o uznaniu J. M. za osobę bezrobotną i odmową uznania skarżącego za osobę bezrobotną od dnia [...] r. wobec braku zdolności i gotowości do podjęcia pracy. Wojewoda do którego J. M. wniósł odwołanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca przedmiotem wznowienia postępowania nie została doręczona stronie, uchylił decyzję Starosty z dnia [...] r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W dniu [...]r. Starosta wydał decyzję o odmowie uznania J. M. za osobę bezrobotną z dniem [...] r., wobec nie spełnienia definicji osoby bezrobotnej w zakresie zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał decyzję Starosty w mocy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji definicji legalnej bezrobotnego w zakresie, w którym definicja ta stanowi o bezrobotnym jako osobie zdolnej i gotowej do podjęcia zatrudnienia. W ocenie organów stwierdzona w dniu [...] r. niezdolność skarżącego do pracy w dacie rejestracji w dniu [...] r., trwająca [...] dni, stanowi o braku zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia, a tym samym o braku możliwości uznania za osobę bezrobotną od dnia [...] r. W ocenie Sądu, interpretacja zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia dokonana przez organy w tej sprawie jest niewłaściwa i niezgodna zarówno z ratio legis ustawy o promocji zatrudnienia, jak i zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia - zdaniem składu orzekającego w tej sprawie - należy interpretować każdorazowo jako brak przeszkód zdrowotnych do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie. Do stwierdzenia braku tych przeszkód wystarcza w dacie rejestracji oświadczenie złożone przez stronę. Weryfikacja tego oświadczenia, poprzez orzeczenie istnienia trwałych lub czasowych przeszkód zdrowotnych, jest możliwa tylko przez lekarza specjalistę medycyny pracy lub właściwy organ orzekający w zakresie ograniczonej lub braku pełnej zdolności do wykonywania pracy, jeżeli bezrobotny odmawia przyjęcia propozycji pracy z przyczyn zdrowotnych. W takiej sytuacji, o ile zostanie stwierdzony - wbrew złożonemu oświadczeniu - już w dacie rejestracji brak zdolności i gotowości do podjęcia pracy, organ ma obowiązek wznowić postępowanie w sprawie uznania za osobę bezrobotną i pozbawić statusu bezrobotnego już z dniem rejestracji. Skoro w dacie rejestracji skarżący oświadczył, że jest obiektywnie osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (oświadczenie złożone na Karcie Rejestracyjnej Bezrobotnego), to organ przy braku innych przeszkód, winien dokonać rejestracji J. M. jako osoby bezrobotnej. Zaznaczyć przy tym należy, że orzekając w dniu [...] r. o statusie bezrobotnego z dniem [...] r. organy mogły wziąć pod uwagę materiał dowodowy przedłożony przez skarżącego w tym dniu. Uwzględnienie dokumentów złożonych po tej dacie, jak to miało miejsce w zaskarżonej decyzji, oznacza, że organ wydając decyzję działał zarówno w trybie zwykłym jak i wznowieniowym, co jest niedopuszczalne. Powyższe oznaczałoby również, że strona ma ponieść ujemne konsekwencje związane z zaniedbaniem przez organ doręczenia J. M. decyzji z dnia [...]. Należy również zauważyć, że ustawodawca w art. 33 ust. 4 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia przewidział możliwość weryfikacji statusu osoby bezrobotnej w razie jej długotrwałej niezdolności do pracy. Pozbawienie statusu osoby bezrobotnej następuje dopiero z upływem 90. dnia niezdolności do pracy wskutek choroby lub przebywania w zakładzie lecznictwa odwykowego przez nieprzerwany okres 90 dni, przy czym, za okres nieprzerwany uważa się również okresy niezdolności do pracy wskutek choroby oraz przebywania w zakładzie lecznictwa odwykowego w sytuacji, gdy każda kolejna przerwa między okresami niezdolności do pracy wynosi mniej niż 30 dni kalendarzowych. Konkludując stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 152 P.p.s.a. Organy ponownie rozpatrując sprawę wezmą pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku.