II SA/Sz 467/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel ( spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2012r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] oraz Nr [....], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku, IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. R. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...].Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "INB", wszczął postępowanie, między innymi, w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek letniskowy, położonego w [...]i stanowiącego własność M. R. Następnie, decyzją z dnia [...]., INB nakazał M. R. przedłożyć, w terminie do [...]., projekt powykonawczy przedmiotowego budynku wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót, oświadczenie uprawnionej osoby, że roboty te zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami, protokoły badań i sprawdzeń oraz opinie straży pożarnej, inspekcji sanitarnej i inspekcji pracy. Po upływie wyznaczonego terminu i stwierdzeniu niewykonania przez M. R. nałożonego obowiązku, decyzją z dnia [...]. INB nakazał M. R. przywrócenie budynku letniskowego do stanu poprzedniego, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 51 ust.1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji INB złożyła M. R. podnosząc, iż w miesiącu [..]. zleciła firmie s.c. Zespół Usług Projektowych i Inwestycyjnych wykonanie całej dokumentacji nakazanej decyzją organu I instancji. Firma pomimo przyjętego zlecenia nie wywiązała się w terminie z przyjętego na siebie obowiązku. Skarżąca stwierdziła, że interweniowała w tej sprawie i otrzymała informację telefoniczną, że o opóźnieniach związanych z przygotowaniem dokumentacji technicznej powiadomiony jest INB. W dniu [...]. otrzymała pismo od zleceniobiorcy, w którym została poinformowana, że musi dostarczyć zaświadczenia, o których mowa w pkt 2 decyzji organu I instancji z dnia [...]. Skarżąca w dniu [...]. zwróciła się do Gminy o wydanie tych zaświadczeń. Skarżąca, przedstawiając kłopoty z wykonawcą zlecenia, zobowiązała się do przedłożenia dokumentów określonych decyzją organu I instancji, w terminie do dnia [...]. Natomiast przy piśmie z dnia [...]., będącym uzupełnieniem wniesionego odwołania, skarżąca przesłała organowi odwoławczemu kserokopie: projektu budowlanego wraz z ekspertyzą szt. 1, oświadczenia sprzedającego działkę, zaświadczenia z Gminy z dnia [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej "K.p.a.", orazart.83 ust.2ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji ustalił, że w dniu [...]. INB, w obecności właścicielki działki i jej ojca, przeprowadził oględziny nieruchomości położonej w [...]( dz. nr [...]) i stwierdził, między innymi, że w głębi tej posesji przy granicy z działką [...]istnieje dwukondygnacyjny budynek zakwaterowania turystycznego. Ściany budynku są murowane, ocieplone styropianem, dach dwuspadowy, drewniany, kryty blachą. Wymiary budynku 9,65m x 4,90m, ze schodami zewnętrznymi stalowymi i galerią szerokości 1,10m. Na parterze i piętrze tego budynku znajdują się po trzy pokoje z łazienkami i osobnymi wejściami. Budynek wybudowany jest w odległości 1,0m od granicy z działką [...]. Do protokołu z oględzin M. R. zeznała, że nieruchomość przy [...]nabyła w [...]r. od Sp. z o. o. Natomiast J. R. - ojciec M. R. - zeznał, że budynek "opisany jako zakwaterowania turystycznego był wykorzystywany przez poprzedniego właściciela jako socjalny z miejscami noclegowymi dla pracowników, schody istniały i zostały odnowione ". W trakcie oględzin M. R. nie przedstawiła stosownego pozwolenia właściwego w sprawie organu na zmianę funkcji budynku gospodarczego na zakwaterowania turystycznego. W toku postępowania INB otrzymał wyjaśnienia od poprzedniego właściciela ww. działki, tj. Sp. z o. o., reprezentowanej przez K. R., który zeznał, że [...]. nabył ww. nieruchomość i była ona wykorzystywana w sezonie letnim na bazę działalności handlowej. Poza tym wyjaśnił, iż spółka nie prowadziła żadnych modernizacji budynków na tej nieruchomości, budynek przy granicy z działką [...]wyglądał jak budynek gospodarczy i spółka wykorzystywała jego pomieszczenia na cele gospodarcze, natomiast według jego wiedzy, poprzedni właściciel tej nieruchomości wynajmował pomieszczenia w tym budynku na cele zakwaterowania turystycznego. W oparciu o powyższe organ I instancji uznał, iż przebudowy budynku ze zmianą sposobu jego użytkowania dokonano bez pozwolenia właściwego w sprawie organu, bo na mapach geodezyjnych przedmiotowy budynek, w dalszym ciągu widnieje jako budynek gospodarczy, a w organie udzielającym stosownych pozwoleń brak jest dokumentów świadczących, że takie pozwolenie zostało wydane. Poza tym wywiódł, iż przebudowy budynku ze zmianą sposobu użytkowania dokonano przed zmianą ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która miała miejsce 16 kwietnia 2004 r. Organ I instancji mając na względzie ustalony okres samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz przepisy obowiązujące w tym czasie, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał M. R. przedłożenie w terminie do dnia [...]. określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek letniskowy (zakwaterowania turystycznego), do stanu zgodnego z prawem. M. R. nie przedłożyła wymaganych dokumentów. INB, zobowiązany treścią art. 51 ust 4 ustawy Prawo budowlane, wydał na podstawie art. 51 ust. 1 zaskarżoną decyzję znak: [...], nakazującą M. R. przywrócenie funkcji gospodarczej budynkowi letniskowemu. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym WINB stwierdził, że z treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r.) wynika, że decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu mogła być wydana w warunkach "zamierzonej" zmiany, a nie już dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Świadczy o tym treść art. 32 Prawa budowlanego, który stosuje się odpowiednio. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonana przed uzyskaniem zezwolenia na jej dokonanie stanowiła samowolę budowlaną. W warunkach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu (art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego) właściwy organ jest zobowiązany do stosowania środków z art. 50, 51, 57 ust. 7. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania odnosi się do wszystkich samowolnych zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanych przed dniem wejścia w życie ustawy ( dnia 16. 04.2004r.) zmieniającej przepisy ustawy Prawo budowlane. WINB uznał jednak, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy w sposób jednoznaczny nie wskazuje, że rozpatrywana zmiana sposobu użytkowania miała miejsce właśnie przed wejściem w życie ww. przepisów, gdyż z informacji uzyskanej od K.R. wynika, że Sp. z o. o. nabyła nieruchomość wraz z zabudowaniami w [..]. Pozostający czasookres, tj. od [...]., nie został przez organ wyjaśniony. Poza tym, w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że żaden z właścicieli działki nie wystąpił do właściwego organu o wydanie stosownego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek letniskowy (zakwaterowania turystycznego). Wniosków wyciągniętych wyłącznie z zapisów umieszczonych na mapie geodezyjnej, w ocenie WINB, nie można uznać jako dowód w sprawie, gdyż należy je traktować wyłącznie jako domniemanie. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast art. 28 ww. ustawy stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z akt sprawy wynika, że INB ustalając strony prowadzonego postępowania, do tego kręgu, oprócz właścicieli działek nr [...], włączył E. Ch. - nie dokumentując z jakiego tytułu został mu przyznany status strony. Ponadto, przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia INB nie powiadomił podmiotów o wynikającej z art. 10 K.p.a. możliwości zapoznania się z zebranym przez organ materiałem dowodowym. WINB zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy INB wyjaśnił wskazane wątpliwości, przeanalizował dokumenty (dołączone przez skarżącą do odwołania ), wcześniej nieznane organowi i w zależności od dokonanych ustaleń wydał stosowne rozstrzygnięcie. Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję letniskową, położonego na działce nr [...], wydał w dniu [...]., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, decyzję znak: [...], nakazującą M. R., w terminie do dnia [...]., "dostosowanie wysokości pomieszczeń wewnątrz domku do obowiązujących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Jednocześnie zobowiązuję panią R. do wykonania prac związanych z dostosowaniem wysokości pomieszczeń domku do obowiązujących warunków technicznych pod nadzorem uprawnionej osoby oraz do przedłożenia oświadczenia uprawnionej osoby, że prace budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną oraz powiadomienia tut. organu o wykonaniu nałożonego obowiązku". Organ zaznaczył, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy M. R. przedłożyła tylko projekt budowlany wraz z ekspertyzą stanu technicznego konstrukcji budynku letniskowego na potrzeby zakwaterowania turystycznego, położonego na działce nr [...], autorstwa mgr inż. arch. J. P.. Od ww. decyzji odwołała się M. R. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie przywrócenia funkcji gospodarczej budynkowi zakwaterowania letniskowego. Wniosek swój skarżąca uzasadniła dużymi nakładami pieniężnymi związanymi z przystosowaniem istniejącego budynku gospodarczego do obowiązujących przepisów technicznych stawianym budynkom zakwaterowania turystycznego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. R. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż INB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na potrzeby zakwaterowania turystycznego, położonego na nieruchomości oznaczonej nr ew. gruntu [...], położonej przy [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, procedura legalizacyjna samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego została przewidziana w art. 71a ustawy Prawo budowlane, należy mieć jednakże na uwadze okoliczność, że przepis ten wprowadziła ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz.888 ze zm.), zaś zgodnie z jej art. 2 ust. 3, przepisu art. 71a, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z wprowadzeniem tej regulacji, do merytorycznego rozpatrzenia sprawy samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie kiedy dopuszczono się tych samowoli. INB pomimo, iż został zobowiązany decyzją WINB do wyjaśnienia wskazanych wątpliwości, w tym również ustalenia okresu powstałej samowoli, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, co ponownie uniemożliwiło organowi odwoławczemu odniesienie się do przyjętego przez INB trybu postępowania. WINB podkreślił, że organ I instancji prowadząc dalej postępowanie powinien bezwzględnie wykonać zalecenia organu wyższego stopnia, wskazane w decyzji z dnia [...]. WINB zauważył także, iż zastosowany przez organ I instancji tryb postępowania obliguje do stosowania środków z art. 50, 51, 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że INB nałożył obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, tym samym wyłączył dalsze możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy na podstawie tego przepisu, to jest możliwość nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Mając na względzie powyższe WINB uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie gdyż, w jego ocenie, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Wcześniej, Inspektor Nadzoru Budowlanego po upływie terminu wykonania przez M. R. obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...]., wydał w dniu [...]r., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, decyzję znak: [...], nakazującą M. R. "doprowadzenie do stanu poprzedniego (obejmującego również przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania) budynku położonego na terenie działki nr [...], w którym dokonano przebudowy i zmiany sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na letniskową w warunkach samowoli budowlanej." Organ w decyzji stwierdził także, że roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem uprawnionej osoby z zachowaniem zasad bezpieczeństwa obowiązujących przy wykonywaniu tego rodzaju robót. O wykonaniu nałożonego obowiązku należy niezwłocznie powiadomić organ, załączając oświadczenie uprawnionej osoby potwierdzające prawidłowość wykonania tych robót budowlanych. Od ww. decyzji odwołała się M.R. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie przywrócenia funkcji gospodarczej budynkowi zakwaterowania letniskowego. Wniosek swój skarżąca uzasadniła dużymi nakładami pieniężnymi związanymi z przystosowaniem istniejącego budynku gospodarczego do obowiązujących przepisów technicznych stawianym budynkom zakwaterowania turystycznego. Poza tym skarżąca podniosła, iż nie otrzymała rozstrzygnięcia dotyczącego odwołania z dnia [...].( od decyzji z [...]. ). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. R., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i stwierdził, że INB w oparciu o przedłożony przez stronę projekt, wydał w dniu [...]. decyzję nakazującą M. R. dostosowanie, w terminie do dnia [...]., wysokości pomieszczeń wewnątrz domku do obowiązujących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Od ww. decyzji, do organu II instancji strona odwołała się, a INB po zapoznaniu się z treścią odwołania uznał, iż będzie organem właściwym w sprawie po niewykonaniu obowiązku nałożonego ww. decyzją z dnia [...]., i nie przesłał tego odwołania do organu nadrzędnego. M.R. nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...]. więc INB, zobowiązany przyjętym trybem postępowania, wydał w dniu [...]. decyzję nakazującą doprowadzenie budynku gospodarczego, w którym dokonano przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku z funkcji gospodarczej na letniskową, do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...]. INB nałożył na M. R. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W decyzji tej organ pouczył stronę o możliwości odwołania się do organu II instancji. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i wniosła odwołanie. INB, nie przekazując odwołania do organu wyższej instancji, kontynuował postępowanie administracyjne i w następstwie przyjętego trybu wydał w dniu [...]. zaskarżoną decyzję. WINB po otrzymaniu akt sprawy wraz z wniesionymi odwołaniami, w pierwszej kolejności rozpatrzył odwołanie od decyzji z dnia [...]. Z uwagi na występujące w niej nieprawidłowości i wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, decyzją z dnia [...]. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. WINB stwierdził, że zgodnie z art.15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a z powyższego wynika, że INB zaskarżoną decyzję z dnia [...]. wydał z naruszeniem tego przepisu, w oparciu o nieostateczną decyzję z dnia [...]., która następnie, rozstrzygnięciem WINB, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem WINB, ponieważ zaskarżona decyzja organu I instancji jest następstwem uchylonej decyzji tego organu z dnia [...]., należało ją uchylić i umorzyć postępowanie w tym zakresie gdyż, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 2016 ze zm. ) oraz art. 104 K.p.a., Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na działce nr [...]- z funkcji gospodarczej na letniskową, nakazał M. R. doprowadzenie do stanu poprzedniego przedmiotowego budynku (obejmującego również przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, tj. funkcji gospodarczej), poprzez rozbiórkę pomieszczeń łazienek w części parteru oraz poddasza budynku, rozbiórkę instalacji wodnokanalizacyjnych wykonanych wewnątrz budynku, rozbiórkę stalowych schodów zewnętrznych na poddasze budynku, rozbiórkę wykonanej galerii. Organ stwierdził także, że roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem uprawnionej osoby z zachowaniem zasad bezpieczeństwa obowiązujących przy wykonywaniu tego rodzaju robót, a o wykonaniu nałożonego obowiązku należy niezwłocznie powiadomić organ, załączając oświadczenie uprawnionej osoby potwierdzające prawidłowość wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił, dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Dodał, że ponownie rozpatrując sprawę, w celu poszerzenia zebranego materiału dowodowego wezwał strony postępowania do stawienia się w siedzibie INB celem przesłuchania, jak również zwrócił się pismami o pomoc prawną w przesłuchaniu świadków mogących mieć kluczowe znaczenie dla ustalenia nowych faktów w prowadzonym postępowaniu. Na podstawie oświadczenia złożonego przez byłego współwłaściciela domku M. B. (inni współwłaściciele rodzice pana B. nie żyją) organ ustalił jak wyglądał budynek przed przebudową. Był to obiekt parterowy z jednym wejściem z korytarzem i dwoma wejściami z korytarza do dwóch pokoi. W budynku była instalacja elektryczna, nie było instalacji wodnej i kanalizacyjnej. W budynku był murowany komin, wejście na poddasze służące za magazyn o wysokości od 0,5-1,7 m odbywało się za pomocą drabiny ustawianej na zewnątrz. Ustalił również, że budynek do stanu w jakim znajduje się obecnie został przebudowany przez nieżyjących rodziców M. B. przed jego sprzedażą, tj. przed [...]. Na podstawie informacji uzyskanych od Gminy oraz Starostwa INB ustalił także, że na przebudowę budynku i zmianę jego funkcji, zarówno obecny, jak i poprzedni właściciele, nie uzyskali pozwolenia właściwego organu. Powyższe zebrane dodatkowe dowody w sprawie pozwoliły ustalić, co następuje: 1) Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku została dokonana w warunkach samowoli budowlanej; 2) Przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku dokonali poprzedni właściciele nieruchomości nieżyjący rodzice M. B. – S. Ś. B. i M. B.; 3) Obecna właścicielka domku nabywając nieruchomość przejęła na siebie zobowiązania jakie na niej ciążą w szczególności związane z doprowadzeniem przebudowanego domku do stanu zgodnego z prawem.; 4) Na podstawie przedłożonej przez właściciela domku dokumentacji powykonawczej oraz przedłożonej oceny technicznej obiektu stwierdzono, że obiekt nie spełnia obowiązujących warunków technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. 5) Wobec sugestii właściciela obiektu poruszanej w jednym z odwołań od decyzji INB do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż nie zamierza on dostosować obiektu do obowiązujących warunków technicznych lecz domaga się przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, INB dwukrotnie zwracał się z zapytaniem do M. R., czy nadal podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego z sugestią, że niezajęcie jasnego stanowiska w rozpatrywanej sprawie, będzie skutkowało przyjęciem stanowiska wyrażonego w odwołaniu od decyzji, tj. przywróceniem obiektu do stanu poprzedniego; 6) Wobec faktu, iż M.R. nie zajęła konkretnego stanowiska w sprawie ( przesłane przez nią pisma nie wyjaśniają w sposób oczywisty, czy zamierzeniem inwestora jest dostosowanie obiektu do obowiązujących warunków technicznych, czy przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego) INB, zgodnie z pouczeniem zawartym w przesłanych pismach uznał, że M.R. podtrzymuje swoje żądanie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, tj. przywrócenie funkcji gospodarczej obiektu. W tej sytuacji INB, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego i posiadanej wiedzy jak wyglądał obiekt przed jego przebudową, przy sugestii obecnego właściciela obiektu M. R. dotyczącej przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane, nakazał właścicielowi obiektu przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Od powyższej decyzji odwołała się M.R. podnosząc, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzjach WINB z dnia [...]. –[...]i jednocześnie informując, iż istniejący obiekt nabyła w takim stanie, jaki jest obecnie, a remont przeprowadziła na zgłoszenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.)oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym WINB stwierdził, iż w myśl przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31 ww. ustawy, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz, które spośród wymienionych robót można rozpocząć dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. W świetle powyższych przepisów WINB uznał, iż roboty budowlane związane z przebudową i zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakwaterowania turystycznego wymagały uzyskania stosownego pozwolenia właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś akta sprawy dowodzą, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydał decyzji administracyjnej pozwalającej na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...]. Ponieważ ww. roboty zostały wykonane przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, WINB uznał, że do takich spraw mają zastosowanie przepisy art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w wersji obowiązującej do dnia wejścia w życie ww. ustawy z dnia 16.04.2004 r. Zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 3 ww. ustawy w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez stosownego pozwolenia, właściwy organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego, odpowiednio w oparciu o przepisy art. art. 50 i 51. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ I instancji wszczął postępowanie naprawcze w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do przepisów techniczno-budowlanych, zgodnie z art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego, zalicza się między innymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na letniskowy zakwaterowania turystycznego powoduje, że muszą być spełnione wymogi określone między innymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 72 ust. 1. rozdziału 5 ww. rozporządzenia, wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna odpowiadać wymaganiom określonym w podanej tabeli, jeżeli przepisy odrębne, w tym dotyczące pomieszczeń pracy i pomieszczeń służby zdrowia, nie określają innych wymagań: w pkt 1 ww. tabeli zostało zapisane, iż pokoje w budynkach mieszkalnych oraz sypialnie 1-4 osobowe w budynkach zamieszkania zbiorowego powinny posiadać minimalną wysokość 2,50m (przepisy nie dopuszczają odstępstw w tym zakresie). Przez budynek zamieszkania zbiorowego należy między innymi rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe itp. (zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia). Z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. J. P. wynika, że w budynku letniskowym na potrzeby zakwaterowania turystycznego położonym przy ul. [...], pomieszczenia na parterze posiadają wysokość 2,20m, natomiast na poddaszu, wysokość 2,06m. W ocenie WINB, istniejąca wysokość pomieszczeń w budynku zakwaterowania turystycznego nie spełnia wymagań określonych przepisami prawa (§ 72 ust. 1. rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), i nie ma innej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w związku z tym należało nakazać właścicielowi nieruchomości przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, tj. przywrócenie obiektowi funkcji gospodarczej. Odnosząc się do pozostałych argumentów przedstawionych w odwołaniu WINB wyjaśnił, iż z chwilą nabycia nieruchomości, właściciel przejmuje na siebie obowiązki związane z doprowadzeniem stwierdzonej samowoli budowlanej, do stanu zgodnego z prawem. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych (z dnia [...].) obejmowało swoim zakresem ocieplenie budynku mieszkalnego styropianem o gr. 10 cm oraz wymianę pokrycia dachowego na budynkach gospodarczych (budynek letniskowy określony został przez skarżącą w tym zgłoszeniu, jako gospodarczy) i mieszkalnym. Roboty budowlane wykonane na podstawie tego zgłoszenia nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. R.. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art.7, art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a., oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 Iipca1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Skarżąca wskazała, że zawarta w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem, przede wszystkim, wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów Państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, jak równość i sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występuje zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27). Skarżąca stwierdziła, że właśnie taka sytuacja wystąpiła w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem w spornej sprawie, w okresie poprzedzającym wydanie przez INB decyzji z dnia [...]., zostały wydane cztery różne w treści decyzje INB: z dnia [...]., uchylone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. oraz decyzje z dnia [...]r., uchylone następnie przez WINB decyzjami z dnia [...]., umarzającymi ponadto postępowanie w sprawie, to skarżąca miała prawo mieć uzasadnione wątpliwości co do swojej aktualnej sytuacji prawnej jako strony prowadzonego postępowania. Niespornym jest w sprawie, że w toku prowadzonego postępowania skarżąca wykonała część zobowiązań nałożonych na nią przez organ I instancji, tj. przedstawiła zaświadczenie Wójta Gminy z dnia [...]. o zgodności funkcji letniskowej budynku z planem zagospodarowania przestrzennego, jak również złożyła projekt budowlany wraz z ekspertyzą stanu technicznego konstrukcji budynku letniskowego na działce nr [...]. Czynności podjęte przez skarżącą - połączone z poniesieniem kosztów projektu budowlanego i ekspertyzy budowlanej -wskazywały w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca zainteresowana jest usunięciem stwierdzonego stanu niezgodności z prawem, w drodze dostosowania budynku do warunków technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tak jak określone to zostało w decyzji INB z dnia [...]. Jest to o tyle istotne, że zmiany funkcji budynku dokonano w latach poprzedzających nabycie przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości, zaś skarżącej nie można zarzucić samowoli budowlanej, bowiem skarżąca w [...]., nabyła nieruchomość w takim stanie, w jakim ją użytkowała w chwili wszczęcia postępowania. W świetle powołanych wyżej okoliczności, zdaniem skarżącej, za nieuprawnione uznać należy stanowisko organu I instancji, potwierdzone decyzją organu II instancji, jakoby w milczący sposób wyraziła ona zgodę na przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, poprzez nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Skarżąca, ze względu na ilość wydanych w sprawie i wzajemnie sprzecznych ze sobą decyzji organów nadzoru budowlanego, nie do końca miała świadomość, które jej oświadczenia zostaną uznane przez organ za wiążące w sprawie i stanowiące podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Niespornym być jednak powinno, że w dacie wydawania ostatniej decyzji przez organ I instancji, skarżąca chciała skorzystać z prawa dostosowania obiektu do obowiązujących warunków technicznych, co było dla niej jako strony, rozwiązaniem korzystniejszym i nie naruszającym obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270). W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte i było prowadzone w związku ze "zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek letniskowy na nieruchomości przy ul. [...], Gm., przez panią M. R. bez pozwolenia na budowę." Zgodnie z art.104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, przez którą rozumie się właśnie rozstrzygnięcie merytoryczne o prawach i obowiązkach strony, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W sprawie zapadło wiele decyzji zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego. W dacie wyrokowania w obrocie prawnym pozostawały decyzje: - organu I instancji: z dnia [..]. nakładająca na stronę obowiązek przedłożenia dokumentów (ostateczna) oraz decyzja z dnia [...]. nakazująca doprowadzenie budynku letniskowego do stanu poprzedniego; - organu odwoławczego: z dnia [...]. uchylająca decyzję z dnia [...]. i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; z dnia [...]. uchylająca decyzję z dnia [...]. (nakazującą dostosowanie "budynku letniskowego" do stanu zgodnego z prawem) i umarzająca postępowanie organu I instancji w tym zakresie; z dnia [...]. uchylająca decyzję z dnia [...]. (nakazującą doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego) i umarzająca postępowanie organu I instancji w tym zakresie oraz decyzja z dnia [...]. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] W oparciu o art.138 § 1 i 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: § 1.1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (patrz wyrok NSA z 30 czerwca 1998 r. ISA/Łd 1478/96 nie publ.), a ponadto określone w art. 138 K.p.a. rodzaje rozstrzygnięcia są wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz wyrok NSA z 10 marca 1993 r. IV SA 1245/92 nie publ.). Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze), ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są przez kodeks jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (wyr. NSA z dnia 12 grudnia 1996 r., SA/Ka 1994/95, niepubl.). Należy wyodrębnić dwa ich rodzaje: decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą jednocześnie postępowanie Iinstancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine), decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie administracyjnej wydane zostały przez WINB dwie decyzje z dnia [...]., których rozstrzygnięcia brzmią: "uchylam zaskarżoną decyzję w całości i umarzam postępowanie organu I instancji w tym zakresie". Jak wynika z cytowanego powyżej art.138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie organu I instancji w całości albo w części. Stwierdzenie WINB: "uchylam /.../ decyzję w całości i umarzam postępowanie /.../ w tym zakresie", w ocenie sądu, nie mieści się w zakresie rozstrzygnięć wymienionych w art.138 K.p.a., nie jest sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, pozwalający stronie zrozumieć treść i sens tego rozstrzygnięcia. Brak określenia zakresu w jakim następuje umorzenie postępowania prowadzi do wniosku, że zakres umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego obejmuje całość wszczętego postępowania w sprawie zmiany, przez M. R. bez pozwolenia na budowę, sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek letniskowy na nieruchomości przy ul. [...]. Skoro najpierw organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie decyzjami ostatecznymi, to następnie organ I instancji nie mógł ponownie rozstrzygać merytorycznie tej samej sprawy, a organ odwoławczy nie mógł takiego rozstrzygnięcia utrzymać w mocy. Choć w doktrynie i orzecznictwie kwestia ta nie jest rozstrzygnięta jednoznacznie, takie stanowisko w niniejszej sprawie jest uzasadnione. Decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejnymi ostatecznymi decyzjami ( sprzecznymi ze sobą: z dnia [...].), decyzje bowiem dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego. Zgodnie z art.145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jak wyżej wskazano, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...]. zostały wydane w sprawie wcześniej rozstrzygniętej decyzjami ostatecznymi (z dnia [...].), zaszła więc przyczyna, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 K.p.a. do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności tych decyzji. Równocześnie sąd stwierdził, że akty poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, tj. decyzje WINB z dnia [...]., naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu rażącym i dlatego też uznał, że dla końcowego załatwienia sprawy konieczne jest również stwierdzenie ich nieważności ( art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak powyżej sąd wyjaśnił, rozstrzygnięcia tych decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, a poza tym wykraczają poza rodzaje rozstrzygnięć sformułowanych w art.138 K.p.a., a także zostały podjęte z naruszeniem art.105 K.p.a. Przepis art. 105 § 1 K.p.a. ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Postępowanie administracyjne inaczej niż postępowanie cywilne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi ww. przepis oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (wyrok NSA z 2012-01-24, sygn. akt II OSK 2104/10 LEX nr 1138074). Bezprzedmiotowe jest także postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzić musi do umorzenia postępowania zawsze wtedy, gdy na podstawie nowego stanu prawnego nie będzie istniał dawny przedmiot rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, podstawę umorzenia postępowania w jednej decyzji z dnia [...]. stanowiło stwierdzenie, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, a także zastosował błędnie obowiązujące przepisy, w drugiej zaś, że decyzja została wydana przez organ I instancji w oparciu o nieostateczną decyzję, do tego wyeliminowaną z obrotu prawnego przez tę pierwszą decyzję z dnia [...]. W świetle powyższego brak było podstaw do umorzenia postępowania. W ocenie sądu, organ odwoławczy rozpatrując równocześnie dwa odwołania strony od decyzji wydanych w tej samej sprawie winien był połączyć rozpoznanie obydwu odwołań i wydać jedną decyzję odnoszącą się do kwestii objętych obydwoma decyzjami pierwszoinstancyjnymi. Należy także dodać, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując wykładni powyższego przepisu trzeba mieć na względzie także treść art. 136 K.p.a. co oznacza, iż należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu. W niniejszym postępowaniu odniesienie się przez sąd do zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej art.51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 Iipca1994 r. - Prawo budowlane byłoby przedwczesne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 2 w związku z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt III zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt IV na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.