II SA/Sz 47/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r., [...] Sp. z o.o. w W. (dalej "inwestor", "Spółka" lub "skarżąca"), dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej w postaci trzech anten sektorowych i dwóch anten radioliniowych, ich konstrukcji wsporczych oraz urządzeń sterujących i dróg kablowych w miejscowości D., działka nr [...], obręb D., K. (gmina wiejska). Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej "k.p.a.") oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej "p.b."), wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z przedłożonych do wniosku załączników wynika, iż inwestor zamierza zamontować instalację radiokomunikacyjną na istniejącym kominie, na którym usytuowane są instalacje radiokomunikacyjne innych operatorów. Zgodnie z opisem technicznym załączonym do wniosku o zgłoszenie robót budowlanych prace będą polegały na zamontowaniu projektowanych wsporników antenowych do płaszcza komina o wysokości całkowitej 23,25 m n.p.t. Na projektowanych wspornikach zaplanowano montaż trzech anten sektorowych typu ASI4518R14 oraz dwóch anten radioliniowych o średnicy 0,6 m z dostępem zapewnionym poprzez istniejącą drabinę włazową z koszem ochronnym. Urządzenia sterujące 2x(APM30+IBBS) planuje się postawić na projektowanych ramach wsporczych na dachu budynku, zaś pionowe i poziome odcinki dróg kablowych układane będą w systemowych drabinkach kablowych TKREM. Organ powołując się na art. 3 pkt 6 p.b. uznał, że w rozpatrywanej sprawie montaż anten sektorowych na istniejącym kominie spowoduje zwiększenie emisji pola magnetycznego, a więc zmianę parametrów użytkowych istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, tym samym planowane przedsięwzięcie stanowi rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W związku z powyższym inwestycja nie mieści się w katalogu robót budowlanych, niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wymagających zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.a p.b. Dodatkowo organ mając na uwadze treść art. 29 ust. 6 p.b. podniósł, że przedmiotowy teren, na którym planuje się zainstalowanie instalacji radiokomunikacyjnej, położony jest zgodnie z § 9 ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w części obrębu D. (uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...]) w obszarze Natura 2000, a zatem wyjaśnienia wymaga, czy przedmiotowe roboty wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub obszar Natura 2000. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 3 ust. 6 p.b., poprzez błędne rozumienie znaczenia "rozbudowy" w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, - art. 29 ust. 3 pkt 3 p.b., poprzez stwierdzenie, że planowana inwestycja nie mieści się w zakresie powyższego przepisu i tym samym wymaga pozwolenia na budowę, - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie treści postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, - art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak działania na podstawie przepisów prawa. W argumentacji zarzutów skarżąca podniosła, że wykonanie robót polegających na montażu anten na kominie nie jest rozbudową lecz wykonaniem - niewymagającym pozwolenia na budowę - robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.a p.b. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 20 września 2021 r. wpłynęło zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej w postaci trzech anten sektorowych i dwóch anten radioliniowych, ich konstrukcji wsporczych oraz urządzeń sterujących i dróg kablowych w miejscowości D., działka nr [...], obręb D., gm. K.. Inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.a p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Jak wynika z opisu technicznego pkt 1.4 Przeznaczenie i program użytkowy, stanowiącego integralną część zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych, projektowana instalacja radiokomunikacyjna na istniejącym kominie stanowić będzie wyposażenie bezobsługowej stacji bazowej, która obsługiwać będzie sieć telefonii komórkowej należącej i eksploatowanej przez inwestora. W opisie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego projektant wskazał wprost, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na terenie działki nr [...] w miejscowości D.. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana na obiekcie budowlanym stanowi element sieci telekomunikacyjnej i jako taka jest całością techniczno-użytkową, którą należy zakwalifikować jako budowlę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3450/19), a tym samym wymagać będzie uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji wywiódł, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi rodzaju zamierzenia jakim jest instalowanie urządzeń radiokomunikacji na obiekcie budowlanym, albowiem montaż anten czy urządzeń traktować należy jako budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (art. 3 pkt 3 p.b.), co oznacza, że wykracza ona poza zakres art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.a p.b. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 29 ust. 6 p.b. Inwestor załączył do zgłoszenia postanowienie Wójta Gminy K. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W postanowieniu wydanym na podstawie przedstawionej przez inwestora analizy środowiskowej, Wójt wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 29 ust. 6 p.b., tym samym nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja objęta zgłoszeniem dotyczy wykonania robót budowlanych, które nie zostały objęte zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jako że nie stanowią żadnego z przypadków wymienionych w art. 29 - 30 p.b. Spółka zaskarżyła wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.a w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., poprzez uznanie, że instalowanie urządzeń objętych wnioskiem, na istniejącym obiekcie budowlanym, wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca wyjaśniała, że zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.a p.b. dokonała zgłoszenia budowlanego polegającego na instalowaniu urządzeń na wysokości do 3 metrów na istniejącym obiekcie budowlanym. Podkreśliła, iż ustawodawca regularnie liberalizuje przepisy prawa budowlanego w zakresie inwestycji związanych z infrastrukturą telekomunikacyjną, zaś Wojewoda odwołując się do ich interpretacji zawartej w orzeczeniu NSA z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. tak II OSK 3450/19, nie dostrzegł, że zostały one znacząco zmienione. W celu bowiem wykluczenia stanowiska wskazanego w wyżej przywołanym wyroku, ustawodawca dokonał ich doprecyzowania, przesądzając tym samym, że instalowanie elementów stacji bazowej w pełnym zakresie lub poszczególnych jej elementów (w szczególności instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających), na obiektach budowlanych, nie wymaga trybu pozwolenia na budowę. Zmiana przepisów prawa budowlanego, jaka nastąpiła w 2019 r. i w 2020 r., usuwa rozbieżności funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w rozstrzygnięciach organów administracji architektoniczno-budowlanej, a niektóre poglądy z niezrozumiałych powodów nie stosują się do celu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i do systemowej wykładni wszystkich przepisów. Przy czym zdaniem skarżącej, prawo budowlane dopuszczało już przed 2019 r. możliwość instalowania urządzeń bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, na potwierdzenie czego przywołała wyroki sądów administracyjnych. Nadto zaznaczyła, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, stąd nie ma zastosowania art. 29 ust 6 p.b. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 – j.t.), sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do przekonania, że nie narusza ona prawa. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Wojewody Z., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych, polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej w postaci trzech anten sektorowych i dwóch anten radioliniowych, ich konstrukcji wsporczych oraz urządzeń sterujących i dróg kablowych w D. , na działce oznaczonej nr [...], w obrębie D., gmina K.. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że planowana inwestycja wymaga pozwolenia na budowę z tego względu, iż stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., stanowiącą całość techniczno - użytkową. Skarżący z kolei wywodził, że w omawianej sprawie zastosowanie winien mieć art. 29 ust. 3 pkt 3a p.b. Przywołany przepis został znowelizowany ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), która weszła w życie 25 października 2019 r. i sprowadzała się do tego, że w art. 29 ust. 2 pkt 15 wprowadzono zmiany polegające na dodaniu do dotychczasowego brzmienia tego przepisu następujących zwrotów: urządzeń "stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej" oraz "a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających". W projekcie ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nowelizującej art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (druk nr VIII.3484) nie zawarto szczegółowego uzasadnienia, wskazującego jaki był cel tej nowelizacji. Z uzasadnienia projektu wynika jedynie, że nowelizacja Prawa budowlanego w tej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Od dnia 19 września 2020 r. regulacja ta jest zawarta w art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego (art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Przepis ten stanowi obecnie, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Analiza wprowadzonych do przywołanego przepisu zmian pozwala stwierdzić, że mocą tej nowelizacji doprecyzowano jedynie dotychczasową treść przepisu, natomiast nie zmieniono jego istoty i dotychczasowego rozumienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lutego 2021 r., II SA/Gl 1278/20, wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2020 r., II SA/Kr 108/20). Nowelizacja ta miała więc charakter uzupełniający i nie wpłynęła w istotny sposób na odczytanie tej regulacji, nadal bowiem podstawowym elementem dyspozycji tego przepisu jest "wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych". W orzecznictwie wskazuje się, że nowelizacją tą nie przesądzono, aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2020 r., IV SA/Po 1224/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1890/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 3 pkt 3 p.b. pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, zaś w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stacja bazowa telefonii komórkowej, jako samodzielna całość techniczno - użytkowa, stanowi budowlę, na którą składają się poza urządzeniami technicznymi, konstrukcja wsporcza wraz z całym oprzyrządowaniem pozwalającym na jej funkcjonowanie. Stacja bazowa stanowi zatem zamierzenie budowlane (przedsięwzięcie) zaliczane do budowli w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane natomiast w świetle przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi ona zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne. Wobec powyższego stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą w rozumieniu art. 3 ust. ustawy, która na etapie jej realizacji wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora, w drodze decyzji administracyjnej, pozwolenia na budowę, a po zakończeniu budowy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zarówno w poprzednim i obecnym stanie prawnym zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę korzystać może tylko "instalacja urządzeń". Dlatego aktualne pozostaje stanowisko judykatury wypracowane na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. W tym miejscu należy odkodować znaczenie pojęcia "instalowanie". W ocenie Sądu pod pojęciem tym należy rozumieć wykonywanie prostych prac odnoszących się do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych elementów, urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy stacji jako całego zamierzenia budowlanego. Skoro ustawodawca rozróżnił pojęcie "instalowania" i "wykonywania robót budowlanych", to z pewnością nie są to pojęcia tożsame. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy się zgodzić z organem, iż planowana inwestycja, wbrew temu, co twierdzi inwestor, stanowi budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, co czyni zasadną konstatację organu, iż realizacja tego zamierzenia wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja będzie bowiem stanowiła nie pojedynczą antenę, ale zespół anten i różnych urządzeń składających się na stację bazową telefonii komórkowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że do budowy stacji bazowej zostałby wykorzystany komin, na którym już istnieją stacje bazowe innych operatorów. Tego rodzaju instalacje mają określone parametry techniczne, w tym wagę, co niewątpliwie może mieć wpływ na stabilność całej konstrukcji. Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 20 ust. 3 pkt 3a i art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. , gdyż - wbrew wywodom skargi, zmiana art. 29 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie stanowiła liberalizacji przepisów we wskazywanym w skardze kierunku. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. , skargę oddalił.