II SA/Sz 479/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant st. sekr. sądowy Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencja działalności gospodarczej o d d a l a skargę Pismem z dnia [...]r. M. L. zgłosiła zmianę we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wnosząc o wpisanie w niej działalności o symbolu [...] ,określając ją jako "udzielanie porad prawnych" . Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji – Prezydent Miasta odmówił wpisania do ewidencji działalności gospodarczej usług prawnych, stwierdzając, że działalność ta nie jest objęta przepisami ustawy - Prawo działalności gospodarczej, co wynika z art. 87 ust. 1 tej ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. podniosła, że organ I instancji w swej decyzji nie uwzględnił takich dowodów jak dyplom ukończenia przez nią magisterskich uniwersyteckich studiów prawa oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 listopada 2003r. sygn. akt SK 22/02. Jej zdaniem - interpretacja przepisów przez organ I instancji jest nieprawidłowa, ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób wyczerpujący i jednoznaczny pojęcia pomoc prawna, co przeciwstawia się twierdzeniu, że wyłącznie adwokaci i radcowie prawni mogą tę pomoc świadczyć. Nie można utożsamiać pojęcia czynności zawodowych radcy prawnego lub adwokata z pojęciem czynności zawodowej prawnika. W związku z tym, - jako prawnik - jest ona uprawniona do uzyskania żądanego wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7c pkt 1, art. 7d ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101 z 1999r., poz. 1178, ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż niniejsza sprawa dotyczy sfery działań, która zgodnie z ustawą z dnia 19 listopada 1999r. - Prawo działalności gospodarczej stanowi działalność gospodarczą. W tym też zakresie SKO dokonało zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, oraz rozpatrzyło podniesione przez stronę zarzuty. M/ L. w dniu [...]r. zgłosiła zmianę we wpisie w ewidencji działalności gospodarczej poprzez poszerzenie przedmiotu wykonywanej działalności o udzielanie porad prawnych - sklasyfikowane symbolem [...]. Do postępowania w przedmiocie zmiany wpisu w [...] ma odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 7 d ust. l ustawy - Prawa działalności gospodarczej art. 7c tej ustawy stanowiący o tym, że organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie wpisu, jeśli m.in. zgłoszenie dotyczy działalności gospodarczej nieobjętej przepisami ustawy. Rozpatrując zgłoszenie zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej [...]/ organ winien więc, jeśli nie dokonuje wpisu, wydać decyzję o odmowie wpisu. W niniejszej sprawie organ I instancji rozpatrując zgłoszenie zmiany z dnia [...]r. odmówił w drodze decyzji dokonania wpisu w ewidencji działalności w zakresie świadczenia usług prawnych. Wskazany w tej decyzji przedmiot podlegający rozpoznaniu, to jest świadczenie usług prawnych różni się od tego, który został podany przez stronę w zgłoszeniu zmiany w jego części opisowej, w której mowa o udzielaniu porad prawnych. Uchybienie to nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie ma wątpliwości co do tożsamości sprawy. Ponadto, oba określenia mieszczą się w działalności oznaczonej symbolem [...], który został wskazany przez stronę w zgłoszeniu zmiany. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 1997r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. Nr 128 z 1997r., poz. 828, ze zm.) symbol 74.llZ oznacza bowiem działalność prawniczą. Ustawa - Prawo działalności gospodarczej określa zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (art. 1 ustawy). Zgodnie z jej art. 7 ust. 1 przedsiębiorca będący osobą fizyczną może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Możliwość ta podlega jednak ograniczeniom m.in. z mocy art. 87 ust. 1 Prawa działalności gospodarczej, który stanowi o tym, że działalność polegającą na świadczeniu pomocy prawnej określają przepisy ustawy o radcach prawnych i ustawy Prawo o adwokaturze. Świadczący pomoc prawną nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo działalności gospodarczej. Na mocy art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 123 z 2002r., poz. 123, 1059, ze zm.) pomocą prawna jest w szczególności udzielanie porad prawnych. Tym samym ten rodzaj działalności gospodarczej nie podlega regulacji ustawy - Prawo działalności gospodarczej (wyrok NSA z 20. marca 2003r., sygn. II S.A. 852/01 Wokanda 2003/7-8/79 oraz wyrok NSA z 2 października 2001r., sygn. III S.A. 2894/00 NSA 2002/4/162). Z tego powodu brak podstaw prawnych do wpisania w Ewidencji działalności gospodarczej działalności polegającej na udzielaniu porad prawnych. Powołany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma odniesienia do niniejszej sprawy. Wprawdzie porusza on temat zakresu pojęcia świadczenia pomocy prawnej, jednak rozważania te dotyczą innych zagadnień nie związanych z niniejszą sprawą. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem i zaprezentowanym w uzasadnieniu stanowiskiem organu odwoławczego M. L. zaskarżyła jego decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia, jaklo wydanej z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię przepisów art. 7c pkt. 1, 7d ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101 poz. 1178 ze zmianami) w związku z art. 4, art. 6 i art. 7 ustawy o radcach prawnych) oraz zasadą wolności działalności gospodarczej, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji) i zasadą wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 Konstytucji). Zdaniem skarżącej w żadnej ustawie nie zostały określone wymogi, jakim powinna odpowiadać osoba udzielająca porad prawnych ani też nie zostało przyznane radcom prawnym i adwokatom wyłączne prawo udzielania porad prawnych. Zdaniem skarżącej organ II Instancji błędnie przyjął, że zgłoszenie skarżącej z dnia [...] r. dotyczyło działalności gospodarczej nieobjętej przepisami ustawy. Organ II Instancji błędnie uznał, że zgodnie z art. 87 ustawy z 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2001 r.) świadczący pomoc prawną nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów tej ustawy, a działalność polegającą na świadczeniu pomocy prawnej określają przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych. Oznacza to nie tylko wyłączenie działalności polegającej na prowadzeniu na własny rachunek zarobkowego świadczenia pomocy prawnej z zakresu zastosowania przepisów regulujących działalność gospodarczą, ale sprowadzenie działalności w tym zakresie do form, w których wykonywane są zawody wyraźnie wskazane w tekście samej ustawy. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż obowiązujące przepisy zdaniem skarżącej nie usuwają przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. akt SK 22/02 wątpliwości co do samego pojęcia czynności z zakresu pomocy prawnej. Zatem czynność z zakresu pomocy prawnej polegającą na udzielaniu porad prawnych - zdaniem skarżącej- może wykonywać przedsiębiorca będący prawnikiem. Wbrew twierdzeniu Organu II Instancji wykonywanie tej czynności nie jest wyłączone żadną normą bezwzględnie obowiązującą ani ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej ani też żadnej innej obowiązującej ustawy. W dalszej części obszernego uzasadnienia skargi skarżąca przytoczyła wywody Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 listopada 2003r. sygn. akt SK 22/02. W konkluzji tego uzasadnienia skarżąca stwierdza, iż organ odwoławczy uznał brak podstaw do wpisu wbrew temu, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że na gruncie obowiązujących przepisów, niedostatecznie jasnych i nieprecyzyjnych, nie sposób dostrzec jednolitych założeń aksjologicznych przyjmowanych rozwiązań. Poza sferą profesjonalnej działalności adwokatów i radców prawnych istnieje - jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Trybunału szereg innych jeszcze obszarów związanych ze świadczeniem pomocy prawnej" np. nieodpłatna pomoc prawna. Nie ulega wątpliwości, że do istoty zawodu adwokata i radcy prawnego należą czynności z zakresu reprezentacji prawnej przed organami wymiaru sprawiedliwości. Jedynie w ten sposób może być urzeczywistniona gwarancja należytej ochrony stron i uczestników postępowania, ich praw i wolności, w tym ochrona tajemnicy życia prywatnego. Do ustawodawcy należy jednoznaczne określenie, jakie jeszcze działania z zakresu pomocy prawnej, poza sferą szerzej rozumianej reprezentacji procesowej, wymagają posiadania tytułu adwokata lub radcy prawnego. Obecny stan prawny zawiera szereg istotnych mankamentów. Niezbędne staje się przede wszystkim precyzyjne określenie pod względem podmiotowym pojęcia "świadczenie pomocy prawnej". Ustawodawca powinien zająć wyraźne stanowisko co do kwestii podstawowej, czy i w jakim zakresie zarobkowe świadczenie pomocy prawnej może być wykonywane przez osoby nie należące do kręgu podmiotów wpisanych na listy korporacyjne, czego dotąd nie uczynił. Zatem ustawodawca nie zabronił udzielania porad prawnych przez prawnika na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ II Instancji stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazanego przez skarżącą wyroku, analizował zakres pojęcia świadczenia pomocy prawnej, które to pojęcie ma zasadnicze znaczenie dla decyzji o możności bądź nie dokonania wpisu działalności oznaczonej jako udzielanie porad prawnych, to nietrafne jest pomijanie ustaleń Trybunału Konstytucyjnego, a przede wszystkim tego, że zarówno zawód radcy prawnego, jak i adwokata są niewątpliwie zawodami zaufania publicznego, o których mowa wart. 17 Konstytucji. "Udzielanie porad prawnych" jest pojęciem węższym od pojęcia świadczenia usług prawnych. Dla określenia wyłączności świadczenia pomocy prawnej i jej zakresu na gruncie obowiązującego ustawodawstwa należy sięgnąć do ustawy o adwokaturze, do ustawy o radcach prawnych, prawo o notariacie i ustawy o doradztwie podatkowym, co nie pozwala na stwierdzenie, że ustawy te nie zezwalają na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na udzielaniu porad prawnych przez prawnika tj. osobę legitymującą się dyplomem magistra prawa. Wobec tego, że nie można obecnie ustalić zakresu pojęcia "wykonywanie czynności zawodowych" i brak podstaw do utożsamienia pojęcia czynności zawodowej radcy prawnego lub adwokata z pojęciem czynności zawodowej prawnika, skarżąca uważa, iż jako prawnik jest uprawniona do uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej o treści wskazanej we wniosku o wpis. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ cyt. dalej jako P.p.s.a/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest nie zasadna. Przedmiotem postępowania jest zmiana treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez skarżącą. Ubiegała się ona o uzupełnienie wpisu do tej ewidencji o "udzielanie porad prawnych". Będące podstawą zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo o działalności gospodarczej /Dz.U. z 199r.Nr 101, poz. 1178/ przewidują, że organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie wpisu jeżeli m.in. zgłoszenie dotyczy działalności gospodarczej nieobjętej przepisami ustawy /art. 7c pkt 1/. Z przepisem tym koresponduje przepis art. 7b ust.2 pkt 3 wskazujący, iż zgłoszenie o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powinno zawierać określenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności /PKD/ określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z 20 stycznia 2004r. Dz.U. Nr 4 poz. 33/, a wcześniej w rozporządzeniu z 27 października 1997r. /Dz.U. Nr 128 poz.827/. Oznacza to, że tylko podane zgodnie z wykazem PKD przedmioty działalności gospodarczej mogą być wpisane do ewidencji. Odpowiedni wykaz PKD pod numerem 74.11.Z nie zawiera określenia działalności "udzielanie porad prawnych lecz "działalność prawniczą". Podklasa ta obejmuje m.in. również "doradztwo prawne i ogólne konsultacje". Udzielanie porad prawnych nie mogło być zatem przyjęte do ewidencji, gdyż nie stanowi wydzielonej podklasy działalności, lecz jest jednym z elementów podklasy "działalność prawnicza". Zgodnie jednak z art. 87 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy Prawo działalności gospodarczej osoby świadczące pomoc prawną – w takim zakresie w jakim obejmuje to symbol PKD 74.11.Z nie są przedsiębiorcami w rozumieniu tej stawy, wobec czego zachodzi przypadek wymieniony w ar. 7c pkt 1 ustawy, zgodnie z którym organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie wpisu – jeżeli zgłoszenie dotyczy działalności nieobjętej przepisami ustawy. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego, na które powołuje się i które obszernie przytacza w swej skardze skarżąca dotyczą innej kwestii – zgodności z Konstytucją art. 59 § 1 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń. W wyniku zbadania tej zgodności Trybunał uznał, iż przepis ten jest niezgodny z art. 42 Konstytucji przez to, że nie zachowuje wymaganej precyzji określenia znamion czynu zagrożonego karą. Jest to jednak zupełnie inne zagadnienie. Rozważenia Trybunału nie odnoszą się w żadnym przypadku do przepisów regulujących prawo i ewidencję działalności gospodarczej. Kwestia objęcia "udzielania porad prawnych" przez osoby nie będące adwokatami, notariuszami bądź radcami prawnymi ustawą o działalności gospodarczej wymaga zmian ustawowych. Wiele z przytoczonych w skardze argumentów ma zresztą charakter wniosków de lega ferenda. Skoro jak wykazano wyżej – zaskarżona decyzja odpowiada prawu należało – zgodne z art. 151 P.p.s.a skargę oddalić.