II SA/Sz 483/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2010r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza decyzją z dnia [...] r. Nr [...]przyznał H. S. zasiłki rodzinne na dzieci: I. R., P. R. i S. R. (na okres [...]) oraz jednorazowe dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez wyżej wskazane dzieci, dodatki do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła na I. R., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. R. na okres [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...], zmienił wyżej wskazaną decyzję z dnia [...]r. w części dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego i jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznanych na syna S. R. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznanego na córkę P. R. w ten sposób, że z dniem [...]wstrzymał wypłatę tych świadczeń. Jako podstawę prawną tej decyzji organ wskazał art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 art. 7 pkt 2, art. 12a ust. 1 i 2, art. 14, art. 20 ust. 2, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem takiego rozstrzygnięcia było uzyskanie w [...]r. od H. S. informacji o tym, że jej syn S. R. orzeczeniem sądowym skierowany został do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego. Organ ustalił w oparciu o informację Ośrodka z dnia [...]r., że S. R. w tej placówce ma zapewnione całodobowe, pełne i nieodpłatne utrzymanie. Do tej sytuacji, zdaniem organu, zastosowanie ma przepis art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeśli osoba została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Ponadto Kierownik Ośrodka stwierdził, że w zaistniałej sytuacji, w związku z utratą uprawnień do zasiłku rodzinnego na syna S. R., od dnia [...]r. nie przysługuje stronie również dodatek do zasiłku rodzinnego na córkę P. R. z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, gdyż dodatek ten przysługuje na trzecie i następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. H. S. wniosła od tej decyzji odwołanie podnosząc, że utrata kwoty [...] zł jest dla jej budżetu bardzo znacząca, gdyż utrzymuje się z renty, z powodu choroby nie może podjąć pracy, a ma na utrzymaniu troje dzieci w tym jedno w internacie i wniosła o pozytywne załatwienie odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 1,2 i 23, art. 4, art. 5 ust. 1 i 3, art. 7 pkt 2, art. 12a ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) , po rozpatrzeniu odwołania – w pkt I uchyliło zaskarżoną decyzję i w pkt II uchyliło od dnia [...]r. decyzję z dnia [...]r. znak [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w części dotyczącej przyznania H. S.: zasiłku rodzinnego na syna S. R. (pkt 4 decyzji), dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na S. R. (pkt 7 decyzji) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. R. (pkt 10 decyzji). W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść decyzji z dnia [...]r. o przyznaniu H. S. świadczeń rodzinnych oraz treść zaskarżonej decyzji i odwołania. Następnie Kolegium powołało się na art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśniło, że zgodnie z tym przepisem zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej. W takiej sytuacji nie przysługują również dodatki do tego zasiłku, które mają charakter akcesoryjny w stosunku do prawa do zasiłku rodzinnego. Organ wyjaśnił również, wskazując na art. 3 pkt 16 ustawy, że instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest między innymi młodzieżowy ośrodek wychowawczy. Kolegium ustaliło, że syn strony – S. R. został umieszczony w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym od dnia [...]r., w którym ma zapewnione pełne nieodpłatne całodobowe utrzymanie. Strona nie ponosi jakichkolwiek kosztów związanych z pobytem syna w tym Ośrodku. Powyższa okoliczność powoduje, zdaniem organu odwoławczego, że stronie aktualnie nie przysługuje zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku na syna S. R. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest również to, że stronie nie przysługuje również dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (art. 12a ust. 1 ustawy) na córkę P. R., ponieważ zgodnie z art. 3 pkt 16a ustawy, rodzina wielodzietna to rodzina wychowująca troje i więcej dzieci mających prawo do zasiłku rodzinnego, strona natomiast aktualnie wychowuje dwoje dzieci (córki) mających prawo do zasiłku rodzinnego. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyłożyło istotę swojej decyzji wskazując na treść art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśniając, że umieszczenie syna strony w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym wpłynęło na zmianę sytuacji rodzinnej, a w rezultacie odwołującej się nie przysługuje zasiłek rodzinny na syna i wskazane wyżej dodatki do zasiłku rodzinnego na syna S. i na córkę P. R. Świadczenia te nie przysługują stronie od miesiąca następującego po miesiącu w którym zaistniały okoliczności uzasadniające zmianę decyzji z dnia [...]r. Syn strony został umieszczony w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym od dnia [...]r., a zatem decyzja przyznająca stronie świadczenia rodzinne powinna być zmieniona od dnia [...]r., a nie jak to uczynił organ I instancji, od dnia [...]r. Dodatkowo Kolegium zwróciło organowi I instancji uwagę, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenia rodzinne, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, bowiem decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń, a zatem może wywierać skutek wyłącznie ex nunc tj. na przyszłość, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw by zmieniać lub uchylać taką decyzję ex tunc tj. wstecz. H. S., nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której podobnie, jak napisała to uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, powołała się na swoją trudną sytuację materialną i stan zdrowia uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia oraz na potrzeby jej wielodzietnej rodziny i niedostatek środków na zaspokojenie potrzeb związanych z kształceniem się dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do jej uchylenia, jednakże z innych przyczyn niż zostały podniesione w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, co oznacza między innymi, że ma obowiązek uwzględnić naruszenia prawa, nawet jeśli nie były podniesione w skardze. Taka sytuacja, uzasadniająca wyjście Sądu poza zarzuty skargi zaistniała w niniejszej sprawie. Proceduralną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze kpa., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W ocenie sądu, wydanie przez organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcia (decyzji kasacyjno-reformatoryjnej) było w pełni uzasadnione w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz stanu prawnego, który przez organ I instancji niewłaściwie został zastosowany. W sprawie tej fakty są niesporne miedzy stronami, a przy tym nie istnieją co do stanu faktycznego sprawy żadne wątpliwości. Skarżąca nie przeczy bowiem ustaleniom organu odwoławczego, a jedynie eksponuje skutki zaskarżonej decyzji w sferze materialnej, z którymi nie może się pogodzić. W tej sytuacji za w pełni zgodne z prawem uznać trzeba stanowisko Kolegium co do tego, że w świetle zaistniałych faktów (umieszczenie z dniem [...]r. jednego z trojga dzieci strony w placówce opiekuńczo-wychowawczej tj. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym) spowodowało zmianę sytuacji rodzinnej w rodzinie strony, w świetle której zaistniała podstawa prawna do uchylenia decyzji przyznającej stronie świadczenia rodzinne w części dotyczącej zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku na syna S. R., który z chwilą umieszczenia w Ośrodku uzyskał pełne, całodobowe i nieodpłatne utrzymanie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na córkę P. R. z tytułu wychowania w rodzinie wielodzietnej, skoro z tą chwilą strona wychowywała (dawał utrzymanie) tylko dwoje dzieci (córki). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w sposób klarowny wyjaśnił przepisy ustawy o dodatkach rodzinnych mające zastosowanie w sprawie i stanowiące podstawę prawną do dokonania oceny takiej, jak wyżej przedstawiona. Zgodnie też z prawem Kolegium wskazało na art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako na właściwą podstawę prawną uchylenia, bez zgody strony, decyzji z dnia [...]r. w części przyznającej zasiłek rodzinny i dodatek rodzinny z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna S. R. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na córkę P. R. Zmiana sytuacji rodzinnej wywołana umieszczeniem S. R. w placówce opiekuńczo-wychowawczej z całodobowym, pełnym, nieodpłatnym utrzymaniem mieści się bowiem w hipotezie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy, który jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 163 kpa. Podzielając stanowisko Kolegium w powyższym zakresie, trzeba jednak je uzupełnić, gdyż najwyraźniej strona tego nie rozumie, że zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zależy od żadnych innych okoliczności niż wskazane w tym przepisie. Innymi słowy rzecz ujmując, przewidziana w art. 32 ust. 1 podstawa prawna do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie rodzinne nie jest zależna od okoliczności ocennych, od stanu zdrowotnego, sytuacji materialnej rodziny itp. Decyzja w omawianym przedmiocie nie jest więc decyzją uznaniową, a przeciwnie organ jest związany treścią normy prawnej i ma obowiązek orzec o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej określone świadczenia rodzinne w przypadku zaistnienia przesłanek ustawowych wskazanych w tym przepisie nawet wówczas, gdy w odczuciu strony pogarsza to jej dotychczasową sytuację. Dlatego argumenty skargi wskazujące na ubóstwo rodziny, w tym konkretnym wypadku nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia sądu. Te okoliczności, na które powołała się strona w skardze mogą stanowić przesłankę ubiegania się przez skarżącą we właściwym organie o pomoc na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, ale nie stanowiły przesłanek do uwzględnienia skargi, ponieważ z punktu widzenia zastosowanego przez Kolegium art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - mają charakter okoliczności pozaprawnych. Powodem uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji było stwierdzenie istotnego naruszenia prawa procesowego, polegające na wyeliminowaniu decyzją konstytutywną z obrotu prawnego z datą wsteczną pierwotnej decyzji przyznającej świadczenia. W kwestii tej organ odwoławczy wykazał się niezrozumiałą niekonsekwencją. Z jednej strony bowiem nie miał wątpliwości co do tego, że decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest decyzją konstytutywną i w tej kwestii się nie mylił wytykając organowi I instancji naruszenie prawa polegające na orzeczeniu o utracie przez stronę uprawnień do przedmiotowych świadczeń z datą wsteczną. Z drugiej jednak strony organ II instancji sam popełnił identyczny błąd, skoro w decyzji z dnia [...]r. uchylił wadliwą decyzję organu I instancji, po czym orzekł - zgodnie z dyspozycją art. 138 §1 pkt 2 kpa, to jest co do istoty sprawy - uchylając decyzję przyznającą świadczenia we wskazanej części również z datą wsteczną, gdyż od dnia [...]r. W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że w przypadku decyzji o charakterze konstytutywnym określone w niej uprawnienie lub obowiązek powstaje lub traci swój byt prawny z chwilą wydania decyzji ostatecznej, z tym bowiem momentem wchodzi do obrotu prawnego określony skutek wywołany decyzją (vide: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administra-cyjnymi, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis", Warszawa 2004, str.148). Decyzja taka kształtuje sytuację prawną strony wyłącznie na przyszłość. Dlatego w tego typu decyzjach w ogóle nie zachodzi konieczność wskazywania daty z jaką następuje uchylenie lub zmiana decyzji dotychczasowej, jeśli konkretny przepis prawa materialnego nie stanowi inaczej. Z tego również powodu bezprzedmiotowe jest orzekanie o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w trybie przewidzianym art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w chwili, gdy określone świadczenie zostało już skonsumowane tzn. upłynął okres na jaki zostało ono przyznane (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009r. sygn. akt I OSK 535/08, Lex nr 499576). Powyższe zapatrywanie prawne Sądu powinno mieć na uwadze Kolegium przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wywołanej odwołaniem H. S., skoro - z uwagi na upływ czasu - świadczenia inne niż jednorazowe, będące przedmiotem sprawy przyznane zostały do [...]r. Mając powyższe na względzie należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylić zaskarżoną decyzję, a na postawie art. 152 p.p.s.a orzec o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia wyroku.