II SA/Sz 483/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego E. G. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , działając na podstawie art.57 ust. 7,art. 59f ust. 1,2 i 3, art. 59g ust. 1 i 2 w związku z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po przeprowadzeniu kontroli budowy hali magazynowej wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem, zlokalizowanej w miejscowości W. w gminie D., na działkach nr [...] , wybudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu P. z dnia [...] r., nr [...] (zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] r., nr [...] , wymierzył E. G. karę w wysokości [...] zł z tytułu przystąpienia do użytkowania ww. hali magazynowej z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. ustalono, że ww. obiekt budowlany jest użytkowany. W części hali magazynowej prowadzona była produkcja siłowników stalowych hydraulicznych, w części dwukondygnacyjnej na jej parterze funkcjonowała kotłownia oraz sanitariaty, a na drugiej kondygnacji szatnia. Na załączonych do protokołu z ww. kontroli fotografiach widoczne są wózki, skrzynie i palety z ułożonymi na nich elementami, ludzie stojący i obsługujący liczne maszyny, butle stalowe oraz osoba z nałożoną ochronną maską spawalniczą. Z ustaleń kontroli wynikało również, że roboty budowlane związane z budową hali wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem, zostały wybudowane niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzjami Starosty P.. W sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę, PINB wszczął odrębne postępowania [...] . Organ I instancji podał również, że z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, iż obiekt budowlany "hala magazynowa wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem" zaliczony został do kategorii XVIII - według załącznika do ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do art. 55 pkt 1 tej ustawy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii XVIII jest dopuszczalne jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, którą to decyzją nie legitymuje się inwestor. Natomiast zgodnie z przepisem art.57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Od opisanego powyżej postanowienia E. G. złożył zażalenie, zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że przystąpił do użytkowania ww. budynków z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. W ocenie strony, z akt sprawy wprost wynika, że nie naruszył powyższych przepisów. Rozpatrując zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1,2 i 3, art. 59g ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że prawo budowlane nie zawiera wprawdzie definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", jednakże uwzględniając brzmienie przepisów art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 i art. 71a tej ustawy, przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do pojęcia "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym, przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Organ ten podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że pojęcie "użytkowanie obiektu budowlanego" należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy, czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. W ocenie organu II instancji, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt był użytkowany w dniu przeprowadzenia kontroli przez organ powiatowy. W hali widoczne są maszyny produkcyjne, obsługiwane przez pracowników oraz liczne elementy produkowanych urządzeń. Organ odwoławczy podkreślił, że oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, uwzględnił tylko dowody wynikające z zapisów w protokole kontroli oraz z załączonych do niego fotografii, nie uwzględnił natomiast zapisów z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie znajdujących odzwierciedlenia w zapisach w protokole kontroli. ZWINB wyjaśnił, że adresatem postanowienia wydanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, może być wyłącznie inwestor. Wprawdzie przepis ten nie wskazuje wprost podmiotu, na który powinna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia powołanych przesłanek, jednakże nie ulega wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co jednoznacznie wynika z treści art. 55 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego o obowiązku uzyskania takiej decyzji i z treści przepisu art. 57 ust. 1 tej ustawy. Ponadto, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to na inwestorze spoczywa obowiązek zorganizowania procesu budowlanego, a zatem to na nim ciąży obowiązek właściwego nadzoru nad realizowaną inwestycją i niedopuszczenie do użytkowania obiektu budowlanego przed dopełnieniem wszystkich wymaganych formalności. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor obowiązany był do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego przed przystąpieniem do jego użytkowania, której nie uzyskał, a zatem wymierzenie orzeczonej kary przez organ powiatowy na podstawie art. 57 ust. 7 obowiązującej ustawy Prawo budowlane jest uzasadnione, jak też uzasadnione jest nałożenie tej kary na inwestora - E. G. Tym samym podniesiony w zażaleniu przez skarżącego zarzut, że to nie on dopuścił się przystąpienia do użytkowania opisanego powyżej obiektu budowlanego organ ten uznał za niezasadny. Organ II instancji wyjaśnił również, że stwierdzając stan faktyczny, objęty hipotezą art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem kara administracyjna, niezależna od stopnia zawinienia, nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu, a jej wysokość określona została w sentencji zaskarżonego postanowienia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Na powyższe postanowienie E. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 51 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że jednocześnie mogą być prowadzone dwa postępowania w trybie ww. przepisów; - zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z porządkiem prawnym; - zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie przez organ wydający postanowienie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - zasady pogłębiania zaufania obywateli, wyrażonej w art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez legitymizację postępowania prowadzonego w sposób nierzetelny, co doprowadziło do utraty zaufania skarżącego do organów administracyjnych; - zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jej przekroczenie i błędne ustalenie, że okoliczności podnoszone przez skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo, o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do naruszenia art. 51 w związku z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane E. G. wskazał, że w przedmiotowej sprawie równolegle toczy się również postępowanie w sprawie decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] r., nr [...] - w trybie przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego. Tym samym, w ocenie skarżącego, zaskarżone postanowienie należy uznać za przedwczesne i niezgodne z obowiązującym stanem prawnym. Skarżący podkreślił, że organ administracji wydając zaskarżone postanowienie legitymizował naruszenie prawa, którego dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. Doszło zatem do rażącego naruszenia zasady praworządności, co w efekcie naruszyło jego prawa. Zdaniem E. G., organy orzekające w sprawie w żaden sposób nie wyjaśniły kwestii naruszenia art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Znaczne wątpliwości budzą również działania organów, które jednocześnie stoją na stanowisku, że skarżący przystąpił do wskazanego użytkowania i cofają pozwolenie na budowę, nakazując zaprzestanie prac budowlanych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika przy tym, jakim okolicznościom organ administracji dał wiarę, w jakim zakresie i z jakich przyczyn. Uzasadnienie to jest bowiem lakoniczne i nie odnosi się w żadnym względzie do zarzucanych błędów w ustaleniach faktycznych. Z uwagi na powyższe skarżący stwierdził, że organ dokonał dowolnej oceny dowodów, czym znacząco naruszył obowiązujący porządek prawny. W odpowiedzi na skargę ZWINB podtrzymał rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że decyzja Starosty P. z dnia [...] r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] r., znak:[...] , pozostaje w obrocie prawnym. Postanowieniem z dnia [...] ., sygn. akt II SA/Sz 483/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje tylko legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone rozstrzygnięcie może być uchylone tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżącego E. G. karę w wysokości [...] zł tytułem przystąpienia do użytkowania hali magazynowej wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem w W. gmina D., z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.) – zwanej dalej "Prawo budowlane" wynika że, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ze względu na występujące w wielu przypadkach użytkowanie obiektów budowlanych bez dopełnienia wymaganych prawem formalności, ustawodawca przewidział w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55. Sankcję tę stanowi kara pieniężna wymierzana przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części we wskazanej w przepisach wysokości. Karę za nielegalne użytkowanie obiektu można wymierzyć wyłącznie stronie (inwestorowi), która powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź zawiadomić organ o zakończeniu budowy, a z naruszeniem przepisów nie czyni tego i samowolnie, bez niezbędnej zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Głównym celem tej kary jest więc zmobilizowanie inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności wymaganych przepisami prawa. Przystąpienie do użytkowania- co wymaga podkreślenia- może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1061/08; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1184/09 dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji zatem popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji nie można uznać, że strona nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 Prawa budowlanego. Oznacza to, że skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 ustawy. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej (wybudowanie w miejscu suwnicy stalowej budynku magazynowego), nie może w tej sytuacji prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, lecz powinno uruchomić postępowanie zmierzające do wdrożenia odpowiednich procedur mających na celu doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem, czyli do legalizacji samowoli budowlanej. Tak więc w sytuacji, gdy użytkowany nielegalnie obiekt nawet częściowo wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej właściwy organ nie ma możliwości nałożenia na inwestora kary za nielegalne użytkowanie, jest natomiast zobligowany do wszczęcia postępowania naprawczego. Taki tryb postępowania będzie również właściwy, gdy obiekt, do którego użytkowania przystąpiono nielegalnie został wzniesiony na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego lub zrealizowania inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (hala magazynowa z dwukondygnacyjna częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem). Również bowiem w takiej sytuacji niecelowe jest wymierzanie omawianej kary, skoro ma ona na celu wymuszenie na inwestorze dopełnienia czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, a to jest niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istotnych odstępstw od projektu budowlanego oznacza, że inwestor zrealizował inwestycję niezgodnie z postanowieniami projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wyłączona jest możliwość ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie i stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a to w świetle powyższych rozważań oznacza, że obciążanie inwestora karą z tytułu nielegalnego użytkowanie takiego obiektu jest przedwczesne. Za takim stanowiskiem przemawia również okoliczność, że przed ukończeniem postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i 51, nie można stwierdzić, jaka ewentualnie byłaby wysokość kary za nielegalne przystąpienie do jego użytkowania. Nie wiadomo też, czy obiekt ten w ogóle będzie mógł zostać zalegalizowany, czy też dojdzie do nakazania jego rozbiórki w całości lub części na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 328/08, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] r. oraz sporządzonego na tę okoliczność protokołu wynika, że w miejscu suwnicy stalowej objętej zatwierdzonym projektem budowlanym dobudowano do hali magazynowej od strony zachodniej i północnej nie objęty pozwoleniem na budowę obiekt magazynowy o konstrukcji stalowej, osadzony w stopach fundamentowych. Z kolei w hali magazynowej stwierdzono niezgodność zrealizowanego obiektu z pozwoleniem na budowę (część higieniczno-sanitarna i biurowa). Stwierdzono również brak zadaszenia ciągu komunikacyjnego oraz dokonanie zmian w geometrii dachu. Z decyzji organu I instancji wynika, że PINB wszczął postępowania w celu doprowadzenia obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem oraz w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego ([...] a niezależnie od tych postępowań, nie czekając na ich zakończenie – wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Organ II instancji, do którego skarżący się odwołał, pominął całkowicie okoliczność, że obiekt którego dotyczy postępowanie został zrealizowany w warunkach uniemożliwiających uzyskanie pozwolenie na użytkowanie (samowola budowlana i rozbieżność z zatwierdzonym projektem budowlanym) i skupił się wyłącznie na kwestii kary z tytułu nielegalnego użytkowania. W przypadku zaistnienia samowoli budowlanej brak jest podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Zasadnym w tym przypadku jest natomiast uruchomienie postępowania zmierzające do doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem, czyli do legalizacji samowoli budowlanej. Taki tryb postępowania będzie również właściwy, gdy obiekt, do którego użytkowania przystąpiono nielegalnie został wzniesiony na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Również bowiem w takiej sytuacji niecelowe jest wymierzanie omawianej kary, skoro ma ona na celu wymuszenie na inwestorze, co już wyżej Sąd podkreślał dopełnienia czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, a to jest niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem. Reasumując, chociaż w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, to jednak o zastosowaniu art. 57 ust. 7 i nakładaniu kary przewidzianej w tym przepisie, nie mogło być mowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego, uwzględniając wszystkie przedstawione uwagi oraz wynik postępowania w sprawach [...] , rozważy zasadność dalszego prowadzenia kontrolowanego postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.