II SA/Sz 483/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.),, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi P.Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości S. oddala skargę. P. G. K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. P. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca"), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Z. Z. w G. (dalej: "Organ") z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia za okres od stycznia 2021 r. do grudnia 2021 r. opłaty stałej w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości S. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak [...] z [...] stycznia 2007 r., zmienionego decyzją z [...] września 2010 r. znak [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2021 r. organ na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: "u.p.w.") ustalił Stronie, w formie informacji rocznej, znak: [...] za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych. Pismem z 10 lutego 2021 r., z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 u.p.w., Strona złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty stałej za usługi wodne w powołanej informacji rocznej. Strona podniosła, że w przedmiotowej informacji nie zastosowano prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 u.p.w., ustalającej wysokość opłaty stałej za pobraną wodę podziemną tj. nie uwzględniono stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń do dostępnych zasobów wód podziemnych. Organ nie uznał reklamacji i [...] lutego 2021 r. wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa opłata stała, została wyliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.r., który stanowi, iż wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w mł/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że Strona korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] stycznia 2007 r. Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) z zastosowaniem art. 561 pkt 1 u.p.w. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] stycznia 2007 r., zmienionego decyzją z [...] września 2010 r. znak [...] – S. w ilości 4.40 mł/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,001222 mł/s. Przeliczenia dokonano zgodnie z dodanym do u.p.w. art. 552a, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r. Odnosząc się do zastrzeżeń Strony co do sposobu realizacji dyspozycji przepisu art. 271 ust. 2 u.p.w. organ wskazał, że uwzględnienie stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych, przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych, następuje poprzez wybór odpowiedniej jednostkowej stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej (określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne) oraz w art. 561 u.p.w. i zastosowanie tej stawki do obliczeń. Taki wniosek wynika z regulacji art. 274 pkt 1 lit. a u.p.w., który wskazuje górne jednostkowe stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej oraz z będącego konsekwencją tej regulacji § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, który określa konkretne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej. Organ wskazał, że w przepisie art. 274 pkt 1 u.p.w. podano trzy maksymalne poziomy na jakich mogą zostać określone jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy ten stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30% bądź więcej niż 30%). Do dnia wejścia w życie art. 274 pkt 1 u.p.w., tj. do 1 stycznia 2022 r. organ zobowiązany jest ustawą - Prawo Wodne do stosowania dyspozycji art. 561 pkt 1 tej ustawy, w celu określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Natomiast w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, określono już trzy konkretne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy ten stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30% bądź więcej niż 30%). Przy czym zgodnie z przepisem § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jak również w art. 561 pkt 1 u.p.w. do 31 grudnia 2021 r. obowiązuje tylko jedna jednostkowa stawka opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej, w wysokości 500 zł na dobę za 1 mł/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, niezależnie od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W podsumowaniu decyzji wskazano, że Organ przy obliczeniu opłaty stałej za pobór wód podziemnych w informacji rocznej uwzględnił zatem stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia, do dostępnych zasobów wód podziemnych, skoro zastosował do obliczenia tej opłaty odpowiednią jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne, określoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Strona zaskarżyła w całości ww. decyzję Organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 271 ust. 2 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuwzględnienie proporcji maksymalnej ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych i ustalenie nieprawidłowej opłaty za pobór wód podziemnych. Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości decyzji Organu z [...] lutego 2021 r.; 2) zasądzenie od organu a rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu ww. zarzutu skargi Skarżąca powołała argumentację celem wykazania jego zasadności. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że Zarządzeniem Zastępczyni Przewodniczącej Wydziału z 3 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów. Pismami z 6 września 2021 r., doręczonymi pełnomocnikowi Skarżącej 20 września 2021 r. zaś Organowi 6 września 2021 r., poinformowano Strony o powyższym jak i o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Sąd wskazuje ponadto, że – co do zasady - analogiczny do rozpoznawanego spór był już przedmiotem orzeczeń tutejszego Sądu m.in. w wyrokach z: 5 sierpnia 2021 r., II SA/Sz 482/21; 1 września 2021 r., II SA/Sz 491/21; 5 sierpnia 2021 r., II SA/Sz 488/21; Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w całości podziela argumentację w nich zawartą i przyjmuje za własną – stąd poniżej odniesienia do treści ww. wyroków. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości ustalenia Skarżącej opłaty stałej w przedmiotowym okresie. Zdaniem organu, opłata ta została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502; dalej: "rozporządzenie RM z 2017 r.") i art. 561 pkt 1 u.p.w. Ustalając opłatę stałą organ uwzględnił stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, do dostępnych zasobów wód podziemnych i zastosował do obliczenia tej opłaty, odpowiednią jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne określoną w rozporządzeniu RM z 2017 r. Opłata została obliczona jako iloczyn stawki opłaty wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] stycznia 2007 r. znak: [...] zmienionego decyzją z [...] września 2010 r. znak [...] – S. w ilości 4.40 mł/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,001222 mł/s. Przeliczenia dokonano zgodnie z dodanym do u.p.w. art. 552a, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r. Zdaniem zaś Skarżącej, organ nie zastosował prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 u.p.w., tj. nie uwzględnił proporcji maksymalnej ilości wody która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych, przy obliczaniu opłaty za pobór wód podziemnych. Sąd w zaistniałym sporze rację przyznaje organowi. Wskazać na wstępie należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. u.p.w. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach u.p.w. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 u.p.w., jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust.1 u.p.w.). Na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 u.p.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 u.p.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne ustawodawca określił w art. 274 u.p.w., przy czym w obowiązującym stanie prawnym regulacja ta rozpoczyna się od pkt 2 i odnosi się do stawek za pobór wód w formie opłaty zmiennej (pkt 2, 3, 4), stawek za odprowadzanie do wód - wód w formie opłaty stałej i zmiennej (pkt 5), stawek za zmniejszenie naturalnej retencji (pkt 6), stawek za wprowadzanie ścieków do wód (pkt 7,8,9), stawek za wprowadzanie do wód - wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni (pkt 10) oraz stawek za wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, etc. (pkt 11). Natomiast, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne określone zostały w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia zawiera art. 277 u.p.w. zgodnie z którym, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24 (ust.1). Art. 277 ust. 2 pkt 1 u.p.w. stanowi z kolei, że Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia: a) wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska; b) uciążliwość substancji zawartych w ściekach dla środowiska; c) potrzebę zapewnienia szczególnej ochrony zasobów wód podziemnych i wód jezior; d) potrzebę racjonalnego gospodarowania zasobami wód opadowych lub roztopowych; e) potrzebę retencjonowania wody; f) potrzebę racjonalnego wykorzystywania zasobów kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów wydobywanych z dna cieków, a także trzciny lub wikliny; 2) może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od: a) rodzaju substancji w ściekach i temperatury ścieków, b) rodzaju ścieków, c) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia, d) części obszaru państwa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły także przepisy znowelizowanej - ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie u.p.w. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.2170), która weszła w życie dnia 23 listopada 2019 r. - ustawy Prawo wodne, zgodnie z którymi podstawę ustalenia opłaty stałej w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne nie zawiera współczynnika m3/s, określa art. 271 ust. 5 oraz art. 552a pkt 4 u.p.w. W uzasadnieniu do projektu powołanej ustawy nowelizującej wskazano m.in., że nowelizacja ustawy miała na celu usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do u.p.w. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Takie doprecyzowanie nastąpiło w dodanym w u.p.w. przepisie art. 552a (zob. druk sejmowy nr 3695 - rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw). W kontrolowanej sprawie pozwolenie wodnoprawne nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s (przy czym eksploatacja stacji w S. od 1 września 2012 r. przekazana została przez Gminę K. P. Skarżącej). Tymczasem, jak wynika z przywołanych regulacji, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do pobrania wód podziemnych - określonych w pozwoleniu wodnoprawnym i przeliczonych na m3/s. Stawka opłaty za pobór wód podziemnych wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym (albo w pozwoleniu zintegrowanym) maksymalny pobór wód w dniach, w 2021 r. za 365 dni. W art. 9 ww. ustawy nowelizującej wskazano także, że art. 552a u.p.w. stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Na tle powołanych regulacji istota w sprawie jest okoliczność, który z parametrów wskazanych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym należy zastosować przy ustaleniu opłaty stałej. Powyższe pozwolenie wodnoprawne zawiera bowiem 2 parametry określające maksymalną ilość pobieranej wody: na godzinę (m3/h) oraz na dobę (m3/d). Wysokość opłaty stałej została w zaskarżonej decyzji ustalona według wyznaczonego w pozwoleniu wodnoprawnym parametru maksymalnej ilości możliwych do pobrania wód podziemnych przeliczonych na m3/s, czyli zgodnie z art. 271 ust. 2 u.p.w. oraz art. 552a pkt 1 tej ustawy w związku z ww. art. 9 ustawy nowelizującej. W ocenie Sądu, do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych organ prawidłowo zastosował współczynnik godzinowy, dokonując jego przeliczenia na współczynnik mł/s, a ponadto opłata ta dotyczy maksymalnej ilości możliwych do pobrania wód podziemnych - określonych w pozwoleniu wodnoprawnym i przeliczonych na m3/s Taką maksymalną ilością wskazaną w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym jest maksymalna godzinowa ilość wody – 4,4 m3/h i taką też ilość, po przeliczeniu na m3/s w ilości 0,001222 m3/s, przyjął organ, zgodnie z art. 271 ust. 5 u.p.w., ustalając Skarżącej wysokość opłaty stałej. To ustalenie, po prawidłowym przeliczeniu, odpowiada ww. regulacji prawnej. Skład orzekający w sprawie nie podziela poglądów wyrażanych w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, m.in. w wyrokach z: 29 października 2020 r., II SA/Sz 375/20; 12 listopada 2020 r., II SA/Sz 388/20; 18 lutego 2021 r., II SA/Sz 378/20, w których kwestionowano podstawę prawną do naliczania opłaty stałej oraz legalność ww. rozporządzenia wykonawczego do u.p.w., bowiem rozporządzenie wykonawcze zostało wydane na podstawie obowiązującego art. 277 u.p.w., który zawiera zarówno delegację do wydania rozporządzenia, jak i wytyczne co do sposobu ustalenia stawek opłat. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, okoliczność, że art. 274 ust. 1 u.p.w., określający górną granicę tych stawek, wejdzie w życie dopiero 1 stycznia 2022 r., nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Nadto, stanowiący podstawę do ustalenia opłaty stałej na lata 2020-2021, przepis art. 552a u.p.w. został zamieszczony w Rozdziale 2 zatytułowanym "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe", zatem jego zastosowanie na okres przejściowy jest uzasadnione koniecznością dostosowania nowej regulacji do zastanych stanów faktycznych. Nadto, Sąd nie podziela zarzutów skargi, iż decyzja dotycząca poboru wód podziemnych ze studni w S. nie dotyczy Skarżącej, tylko Gminy K. P., zaś kwestia, czy Skarżąca pobraną wodę uzdatnia, czy też przesyła wodę surową do uzdatniania do stacji uzdatniania przy ul. [...] w K. P., nie ma wpływu na zasadność określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wobec braku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 j.t. ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi. Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.