II SA/Sz 486/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta wymierzył J. karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu zajęcia pasa drogowego ul.[...] ) w celu wygrodzenia placu budowy "[...] " z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w terminie od dnia [...] r. na łącznej powierzchni chodnika – [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji po wyliczeniu wszystkich aktów administracyjnych wyrażających stronie zgodę na zajęcie pasa drogowego al. [...] zaznaczył, że ostatnia decyzja w tym przedmiocie została wydana dnia [...] r. i obejmowała swoim zakresem okres od dnia [...] r. Natomiast kolejny wniosek strony o zajęcie ww. terenu został skierowany do organu I instancji w dniu [... ] r. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, iż w okresie od dnia [...] r. do dnia poprzedzającego dzień złożenia przez stronę wniosku, tj. [...] r. Spółka zajmowała pas drogowy ul. [...] w celu wygrodzenia placu budowy "[...] na łącznej powierzchni chodnika – [...] m2 bez zgody zarządcy drogi, co uzasadnia nałożenie na stronę kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła C. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie strona wskazała, że od 2011 r. zajmuje pas drogowy o powierzchni [...] m2 pod zaplecze budowy inwestycji [...] u zbiegu ulic [...] i ma zamiar kontynuować powyższe zajęcie jeszcze przez kilka lat. Dowodem powyższego są kolejne wnioski o zajęcie pasa drogowego, które cyklicznie składała do organu I instancji. Jednocześnie strona podniosła, że nałożona na nią kara w znacznym stopniu obciąży budżet finansowy przeznaczony na powyższe zajęcie terenu, co z kolei może spowodować, że nie będzie mogła nadal zajmować ww. terenu, a tym samym, będzie zmuszona rozważyć dalszą kontynuację inwestycji tak ważnej dla Miasta Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 40 ust. 1, 6, 8 i 12 ustawy o drogach publicznych, a następnie wskazał, że przesłankami wymierzenia kary są: zajęcie pasa drogowego i brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcia lub zajęcie pasa drogowego niezgodnie z tym zezwoleniem. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, a zatem okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać jej wymierzenie, ustalone muszą zostać w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości. W ocenie Kolegium, organ I instancji uczynił zadość ww. wymogom. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że J. w okresie od dnia [...] r. zajmowała pas drogowy ul. [...] w celu wygrodzenia placu budowy "[...] na łącznej powierzchni chodnika [...] m2 bez zgody zarządcy drogi. Ustalenia tego nie kwestionuje również strona. Tymczasem w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a jego brak skutkuje sankcją przewidzianą w art. 40 ust. 12 ww. ustawy. Ustosunkowując się do podniesionej w odwołaniu kwestii sytuacji finansowej Spółki, Kolegium wskazało, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę w niniejszej sprawie. Wymierzanie kary w świetle przywołanych unormowań jest działaniem w warunkach uznania związanego, nakładającego na organ obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego określonego w przepisach. W postępowaniu dotyczącym nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest rozpatrywana kwestia winy, czy też świadomości zajmującego pas drogowy. Z tych względów podnoszony przez skarżącą fakt pogorszenia sytuacji finansowej, nie może stanowić przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Spółka zaskarżyła wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: - art. 7 i 77 § K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie, czy strona zajmowała pas drogowy ul. [...] z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w terminie od [...] r. na łącznej powierzchni [...] m2, - art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokonanie właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podjętego przez organ rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż strona nie kwestionowała ustaleń organu I instancji, - art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy obowiązkiem SKO było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i umorzenie postępowania przed organem I instancji w całości. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie strony skarżącej, sam fakt upływu okresu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wystąpienie o kolejne pozwolenie po upływie 3 miesięcy nie świadczy, że w międzyczasie korzystano z tego terenu bez zezwolenia. Przy czym SKO w swojej decyzji nie powołało się na inne dowody, które udowodniałyby okoliczność korzystania przez Spółkę z pasa drogowego bez zezwolenia. Natomiast przywołane w odwołaniu twierdzenie, że strona zajmuje pasa drogowy od 2011 r. odnosiło się wyłącznie do okresów na które skarżąca uzyskała w przeszłości stosowne zezwolenia i nie dotyczyło okresu [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w aktach sprawy znajdują się fotografie sporządzone w dniu [...] r. podczas kontroli terenu u zbiegu ul. [...] które dokumentują wygrodzenie terenu w celu prowadzenia prac budowlanych, a przyjęcie wyjaśnień skarżącej byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady swobodnej oceny dowodów, zwłaszcza, że skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej, na podstawie art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Stosownie do art. 40 ust. 12 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W myśl natomiast ust. 6 art. 40 ww. ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego musi być zawsze poprzedzone następującymi ustaleniami: czy został pas drogowy drogi publicznej zajęty, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, w jakim rozmiarze i w jakim okresie czasu oraz, czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Jednoznaczne i właściwe ustalenie wskazanych okoliczności jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na to, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za delikt administracyjny ma charakter decyzji związanej, zatem istotne znaczenie ma to, aby stan faktyczny nie budził jakichkolwiek wątpliwości, co wymaga od organów przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z rygorami procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie uczyniły zadość obowiązkowi wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W pierwszej kolejności podnieść należy, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, nie wszystkie okoliczności faktyczne, od których uzależnione jest rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej, zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione. Co prawda organy przyjęły za udowodnione, że strona skarżąca w okresie od [...] r. zajmowała pas drogowy ul. [...] (droga gminna [...] ) oraz al. [...] (droga powiatowa[...] ) w celu wygrodzenia placu budowy "[...] " na łącznej powierzchni chodnika [...] m2 bez zgody zarządcy drogi, ale wśród tych ustaleń nie budzi wątpliwości jedynie fakt, że Spółka we wskazanym okresie nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Niewątpliwie w niniejszym postępowaniu administracyjnym ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek warunkujących wymierzenie kary pieniężnej spoczywał na organach rozpoznających sprawę. Zgodnie bowiem z zasadami unormowanymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego to organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiał dowodowego (art. 77) oraz ocenienia na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3). Natomiast strona może, ale nie musi podejmować obrony. Przy czym zarówno brak jej inicjatywy dowodowej jak i brak zaprzeczenia przez nią stanowisku organu nie oznacza przyznania okoliczności i nie zastępuje postępowania dowodowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia organu można uznać za poprawne tylko wtedy, gdy organ środkami przewidzianymi przez K.p.a. dowiedzie wskazanych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2001/11, lex nr 1298461). Tymczasem w nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że w okresie, za który wymierzono karę pieniężną, rzeczywiście miało miejsce zajęcie przez Spółkę pasa drogowego w celu wygrodzenia placu budowy "[...] " jak i dowodów potwierdzających rozmiar tego zajęcia. W aktach znajduje się dokumentacja zdjęciowa z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. (odręczny opis daty) obrazująca zbieg ul. [...] wraz z terenem wygrodzonym. Jednakże załączone zdjęcia nie mogą być uznane za wystarczający dowód w sprawie, skoro nie zostały w prawidłowy sposób opisanie i nie jest wiadomym kto je sporządził i w jakich okolicznościach, a dodatkowo nadmienić należy, że w przypadku zdjęć z dnia [...] r. zostały one wykonane po okresie za który wymierzono karę pieniężną. Wprawdzie co do dokumentacji zdjęciowej z dnia 10 stycznia 2014 r. organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że została wykonana podczas mającej miejsce w tym dniu kontroli terenu pod zaplecze budowy inwestycji "[...] ", tym nie mniej do akt nie załączono ani protokołu potwierdzającego fakt kontroli ani fakt wykonania zdjęć. Sąd podziela stanowisko WSA w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1008/12 (lex nr 1274614), iż zdjęcie z odręcznym opisem daty jego wykonania nie może być dowodem, skoro temu działaniu nie towarzyszy potwierdzenie daty wykonania zdjęcia wskazane w protokole z dokonania tej czynności. Dodowem przesądzającym o prawidłowości ustaleń organów co do okoliczności zajęcia pasa drogowego i powierzchni tego zajęcia nie mogą być również materiały postępowań zakończonych decyzjami zezwalającymi stronie na zajęcie pasa drogowego al. [...] Co prawda wynika z nich, że decyzja z dnia [...] r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego o łącznej powierzchni [...] m2 swym zakresem obejmowała okres od dnia [...] r., zaś kolejny wniosek o zajęcie ww. terenu strona złożyła w dniu [...]r., tym nie mniej zbyt daleko idące są w tej mierze wnioski organu. Zgodzić należy się bowiem ze skarżącym, że sam fakt upływu okresu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wystąpienie o kolejne pozwolenie po upływie 3 miesięcy nie może świadczyć, iż w międzyczasie Spółka korzystała z tego terenu bez zezwolenia. W ocenie Sądu, zestawienie okresu udzielonego zezwolenia decyzją z dnia [...] r. z datą złożenia kolejnego wniosku dowodzi wyłącznie, że w okresie od dnia [...] r. strona nie legitymowała się zezwoleniem organu, ale nie przesądza o tym, czy faktycznie to zajęcie pasa drogowego w tym okresie było kontynuowane i to w rozmiarze wynikającym z decyzji zezwalającej. Stąd przeciwne twierdzenia organu wskazują na to, że ustalenie tych spornych okoliczności nastąpiło w oparciu tylko o własne jego przekonania i przypuszczenia. Z kolei wywodzenie przez organy z materiału dowodowego dotyczącego postępowań w przedmiocie udzielanych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ustaleń, które nie znajdują w nim jednoznacznego potwierdzenia (tj. nie wynikają wprost), lecz są konsekwencją sfery niejako "domniemań" jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady swobodnej oceny dowodów. Akta sprawy poza wyżej omówioną dokumentacją nie zawierają żadnych innych materiałów, w tym wskazujących na datę początkową i końcową zajęcia, a także dowodów, z których wynikałoby, że dokonano obmiaru powierzchni zajęcia jak i określono usytuowanie wygrodzenia placu budowy względem granic pasa drogowego. Reasumując stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy do przyjętych przez organy ustaleń faktycznych, zatem Sąd był zobligowany do wyeliminowania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie zbadanie, czy został sporządzony protokół z kontroli dokonanej w dniu 10 stycznia 2014 r. terenu pod zaplecze budowy inwestycji "[...] ", a następnie stosownie do wyniku tego badania, dokonanie oceny spełnienia przesłanek warunkujących wymierzenie kary pieniężnej w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.