II SA/Sz 490/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Przemysław Kledzik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi K. W., B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie przekształcenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o d d a l a skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 155 kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił K. W. i B. S. zmiany własnej decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie odpłatnego przekształcenia na rzecz wyżej wymienionych udziałów w prawie użytkowania wieczystego w udziały w prawie własności zabudowanej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ustalił między innymi, że ostateczną decyzją własną z dnia [...]r. orzekł o odpłatnym przekształceniu na rzecz K. W. i B.S. udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości i zgodnie z wnioskiem stron orzekł o rozłożeniu na [...] rat rocznych spłaty należności z tego tytułu. W dniu [...] K. W. i B. S. wniosły na podstawie art. 155 kpa o zmianę powyższej decyzji poprzez ustalenie opłaty za przekształcenie z udzieleniem bonifikaty w takiej wysokości, aby wpłacona dotychczas kwota w wysokości [...] zł stanowiła całość opłaty za przekształcenie. W ocenie Prezydenta, w sprawie niniejszego wniosku o zmianę decyzji ostatecznej nie ma zastosowania przepis art. 5 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Na podstawie tej ustawy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w zakresie odpłatności za przekształcenie w trybie art. 155 kpa mogły składać osoby, którym wydano decyzję po dniu 13 kwietnia 2000r.,a przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tj. przed dniem 28 lipca 2001r.). Decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydana została w dniu [...], strony nie wniosły od niej odwołania, a zatem stała się ostateczna z dniem [...]r. W związku z powyższym odpłatność za przekształcenie w powołanej decyzji ustalona została w oparciu o nowe zasady wynikające z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. Organ wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 4a znowelizowanej ustawy do ustalenia odpłatności za przekształcenie zastosowanie miały odpowiednio przepisy art. 67 ust.1, art. 69 oraz art. 70 ust.2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli przedmiotem przekształcenia była nieruchomość wykorzystywana lub przeznaczona na cele mieszkaniowe właściwy organ mógł, za zgodą rady gminy, udzielić bonifikaty od opłaty za przekształcenie. W dacie wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie przekształcenia nie było stosownych przepisów dotyczących udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Gminy. Bonifikata taka została wprowadzona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z § 2 ust.3 tej uchwały, bonifikatę stosuje się w postępowaniach dotyczących przekształcenia, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, które do dnia wejścia w życie niniejszej uchwały (tj. do 28 grudnia 2004r.) nie zostały zakończone decyzją ostateczną. Wobec powyższego, organ I instancji stwierdził, że wskazana uchwała stanowiąca prawo miejscowe nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dlatego Prezydent nie znalazł podstaw do zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...]r., a tym samym do udzielenia bonifikaty, w takiej wysokości aby dotychczas wpłacona kwota w wysokości [...] zł stanowiła całość opłaty za przekształcenie. Niedopuszczalne byłoby – według organu – rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w sposób indywidualny, nie znajdujący umocowania w przepisach prawa obowiązujących na dzień wydania decyzji jak również na datę złożenia wniosku o zmianę w trybie art. 155 Kpa. Organ stwierdził dalej, że z redakcji art. 155 kpa wynika, że decyzja wydana w tym trybie ma charakter uznaniowy (użycie wyrażenia "może"). Uchylenie lub zmiana decyzji pozostawione jest więc uznaniu organu orzekającego, co nie oznacza, że może być ono dowolne. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000r., sygn. akt V SA 1346/99, Prezydent wskazał między innymi, że art. 155 Kpa nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementem o charakterze słusznościowym, jaki zawiera klauzula ogólna "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że nie każdy interes strony może stanowić podstawę zmiany prawomocnej decyzji, a jedynie taki, któremu można przydać przymiot "słuszności", który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem. Wobec powyższego organ wyjaśnił, że słuszny interes strony to taki, który nie koliduje z interesem społecznym. Jednakże interes społeczny o jakim mowa w art. 155 kpa nie może przemawiać za zmianą decyzji w przedmiotowej sprawie ze względu na brak podstawy prawnej do udzielenia bonifikaty. Naruszałoby to porządek prawny. K. W. i B. S. w odwołaniu od powyższej decyzji zakwestionowały stanowisko Prezydenta, że przedmiotowej decyzji ostatecznej nie można zmieniać w trybie art. 155 kpa. Zdaniem odwołujących się, oczywistym jest, że uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...]r. ma zastosowanie do postępowań w sprawie przekształceń, które do dnia wejścia w życie uchwały nie zostały zakończone decyzją ostateczną. Dlatego też wnioskodawczynie chciały skorzystać z możliwości zmiany decyzji ostatecznej jaką daje art. 155 kpa. Wnioskodawczynie nie wniosły o zastosowanie uchwały w ich sprawie, ale o zmianę decyzji ostatecznej. W ocenie stron, interpretacja art. 155 Kpa, zgodnie z którą prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego jest błędna. Art. 155 Kpa mówi, iż przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się zmianie decyzji. Nigdzie natomiast nie jest wskazane, że stan prawny musi być taki sam – byłoby to zresztą niemożliwe z uwagi na bezustawową zmianę stanu prawnego. Wskazując na istniejący "słuszny interes strony", odwołujące się wyjaśniły, że dotychczas uiściły [...] zł, a do zapłaty pozostało jeszcze [..] rat w wysokości po [...] zł wraz z oprocentowaniem. Po wydaniu uchwały Nr [...] doszło do sytuacji, iż w zależności od terminu złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, strona ubiegająca się o wydanie takiej decyzji może znaleźć się w krańcowo odmiennej sytuacji i albo zapłacić za nieruchomość według jej wartości rynkowej albo też mniej niż dziesiątą część tej ceny. Mając do wyboru konieczność zapłacenia [...] zł oraz odsetek od tej kwoty, a możliwość zmiany decyzji poprzez ustalenie opłaty za przekształcenie z udzieleniem bonifikaty w takiej wysokości, aby wpłacona dotychczas kwota w wysokości[...] zł stanowiła całość opłaty za przekształcenie, oczywistym jest, że w interesie wnioskodawczyni leży zmiana decyzji ostatecznej. Ustosunkowując się do przesłanki interesu społecznego strony podniosły, że domniemywać należy, iż wydając uchwałę Nr [...] Rada Miejska uznała, że za rozwiązaniami tam wskazanymi stoją przesłanki dyktowane interesem społecznym. Skoro więc w przypadkach wskazanych w uchwale słusznym jest udzielenie bonifikaty w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie ma powodu, by w sprzeczności z interesem społecznym stało przychylenie się do wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Ponadto odwołujące się wskazały, że gdyby wiedziały o planowanych zmianach w opłacie za nabycie prawa własności, to poczekałyby ze złożeniem odpowiedniego wniosku. Tymczasem nieprzewidywalność działań Rady Miejskiej naraziła Je na daleko idące koszty. Co do kwestii uznaniowego charakteru decyzji wydawanej w trybie art. 155 Kpa powołano się w odwołaniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2002r. (sygn. akt V SA 2036/01) wywodząc, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracyjnego organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Zdaniem odwołujących się interes społeczny nie stoi na przeszkodzie zmianie decyzji ostatecznej, a ta zmiana leży w możliwości organu administracji. Różny stan prawny powoduje, że w interesie strony leży zmiana decyzji ostatecznej. Nie ma również przepisu który sprzeciwiałby się zmianie decyzji ostatecznej. Tak więc prawidłowa ocena sytuacji prawnej i faktycznej przedmiotowej sprawy skutkować musi – zdaniem skarżących – uchyleniem zaskarżonej decyzji i zmianą decyzji ostatecznej zgodnie z wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu odwołania K. W. i B. S. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do wykładni art. 155 kpa i podkreśliło, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie tego przepisu jest możliwe, jeżeli przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają. Według organu odwoławczego ustawa z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 czerwca 2001r. (Dz.U. z 2001r. nr 120,poz. 1299) oraz prawo miejscowe tj. uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. – określają wyraźnie do jakich spraw mają zastosowanie i nie działają z mocą wsteczną. Sprzeciwiają się tym samym uchyleniu lub zmianie decyzji we wcześniejszych sprawach, rozstrzyganych przed wejściem w życie tych aktów prawnych. Trudno też – zdaniem Kolegium – uznać decyzję z [...]r. za niecelową bądź sprzeczną z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. W. i B. S. powyższej decyzji ostatecznej zarzuciły obrazę przepisu art. 155 kpa wyrażającą się w uznaniu, że brak jest podstaw do zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...]r. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy - tj. zmianę decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] r. o przekształceniu odpłatnie na rzecz wnioskodawczyń udziałów w prawie własności poprzez ustalenie opłaty za przekształcenie z udziałem bonifikaty w takiej wysokości, aby wypłacona dotychczas kwota w wysokości [....] zł. stanowiła całość opłaty za przekształcenie. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że błędne jest stanowisko Kolegium wedle którego, jeśli decyzja jest uznaniowa, to trudno jest podważyć stanowisko organu, który ją wydał. Rozpatrując odwołanie Kolegium miało obowiązek ocenić, czy istnieje słuszny interes strony lub interes społeczny, który przemawiałby za zmianę decyzji ostatecznej. W dalszej części tego uzasadnienia skarżące przytoczyły okoliczności (na które wcześniej powoływały się w postępowaniu administracyjnym) przemawiające - Ich zdaniem – za zaistnieniem w sprawie słusznego interesu strony oraz interesu społecznego uzasadniających zmianę dotychczasowej decyzji ostatecznej. Nadto strony zakwestionowały twierdzenie, że zmianie decyzji w niniejszej sprawie sprzeciwiają się przepisy szczególne podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało żadnego przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się zmianie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji podkreślił, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy gdy obowiązują przepisy prawne na podstawie których decyzja została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Skarga jest niezasadna. Wobec treści żądania skargi wyjaśnić trzeba na wstępie, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem. Z kontrolnej funkcji sądu administracyjnego wynika jego brak kompetencji do rozstrzygania spraw administracyjnych co do istoty w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej. Dlatego Sąd administracyjny nie jest uprawniony - w razie uwzględnienia skargi - do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. W takim przypadku Sąd uchyla decyzją lub stwierdza jej nieważność stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.). W niniejszej sprawie, sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. Z treści zarówno skargi, jak i pism procesowych wnoszonych przez skarżące w toku postępowania administracyjnego wynika, że K. W. i B. S. swoje żądanie zmiany decyzji ostatecznej w trybie przewidzianym w art. 155 § 1 Kpa wyprowadzają z błędnej interpretacji tego przepisu. W świetle tych wywodów nie ulega bowiem wątpliwości, że strony zaistnienie ustawowej przesłanki "słusznego interesu strony", a także alternatywnej przesłanki "interesu społecznego" opierają na niewątpliwie korzystnej dla Nich zmianie stanu prawnego zaistniałej już po wydaniu decyzji ostatecznej. W związku z taką motywacją wniosku złożonego w trybie art. 155 Kpa należy wyraźnie podkreślić, iż nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie w sytuacji konieczności zastosowania w końcowym załatwieniem sprawy przepisów, które nie obowiązywały w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wniosek powyższy wypływa z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa, na co trafnie zwróciło uwagą Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z zasady tej wynika między innymi to, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych, a zatem zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 Kpa możliwe jest wyłączenie w granicach przewidzianych tym przepisem. Z całą pewnością art. 155 Kpa nie stanowi środka prawnego do dokonywania zmiany lub do uchylenia niewadliwych decyzji ostatecznych w przypadku korzystniejszej dla stron zmiany stanu prawnego, o ile w przepisach korzystniejszych nie zostaje ustanowione przyzwolenie na takie zastosowanie art. 155 Kpa. Regułą postępowania administracyjnego, wynikającą z zasady praworządności określonej w art. 6 Kpa ("Organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa") jest to, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Dlatego nie można traktować art. 155 Kpa jako swoistego narzędzia do "doganiania" korzystniejszego dla stron stanu prawnego zaistniałego już po wydaniu decyzji ostatecznej. Z tego powodu rozpatrzenie wniosku skarżących musiało być ograniczone do rozważenia, czy przepisy ustawy z dnia 4 września 1997r.o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299/ w związku z odnośnymi przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej, tj. w dniu [...]r. przewidywały przekształcenie tych praw na takich zasadach jakie wskazały strony w swym wniosku z dnia [...]r. o zmianę decyzji ostatecznej. Podkreślenia wymaga, że uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 155 kpa nie rozciąga się na decyzję ostateczną będącą przedmiotem weryfikacji dokonywanej w tym nadzwyczajnym trybie. Istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 155 Kpa jest wyjaśnienie jaki charakter ma decyzja ostateczna objęta wnioskiem o zmianę. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym panuje ugruntowany od lat pogląd, że wzruszenie w trybie art. 155 kpa decyzji niewadliwych dotyczyć może tylko takich, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (por. wyroki NSA z: 1.03.1996r. III SA 362/95, Mon. Podatkowy 1997/3/78, 4.10.1999r. IV SA 1434/97 LEX nr 48678, 4.10.1999r. IV SA 1459/97 LEX nr 47884). Poza tym prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowane prowadzeniem postępowania nie tylko z udziałem tych samych stron ale także w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyroki NSA z: 5.01.2000r. I SA 1826/98, LEX nr 57178; 28.04.2000r., I SA 819/99 LEX nr 55302; 27.09.2002r., III SA 330/01, OSP 2004/9/111; 3.12.2002r., II SA 4093/01 LEX nr 151421). Jest poza sporem (skarżące też tego nie kwestionują), że w ówczesnym stanie prawnym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem wnioskowanej przez strony bonifikaty nie było możliwe. Ustalenie zatem odpłatności za przekształcenie na poziomie takim, jaki odpowiadałby zastosowaniu bonifikaty w sytuacji, gdy w dacie orzekania nie było podstaw prawnych do jakiegokolwiek miarkowania należnej opłaty musiałoby prowadzić do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a w dalszej kolejności do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej takim naruszeniem. W tym sensie przepisy prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej, stały i stoją na przeszkodzie takiej zmianie – w trybie art. 155 Kpa – o jaką wnosiły skarżące, co trafnie wykazano w zaskarżonej decyzji. Powyższe względy mając na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.