II SA/Sz 491/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Bukowiecka – Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. Z. oraz Z. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolinie z dnia 22 listopada 2023 r. nr LXXXV/868/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Płocin, gmina Wolin postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 16 czerwca 2025 r. L. Z. oraz Z. Z. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolinie z dnia 22 listopada 2023 r. nr LXXXV/868/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Płocin, gmina Wolin. Skarżący wnieśli o unieważnienie uchwały jako sprzecznej z przepisami prawa z powodu istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzania planu. Dodatkowo podnieśli, że poprzez fikcyjne podzielenie procedury na dwa etapy pozbawiono ich prawa do zaskarżenia uchwały oraz naruszono ich prawo własności. Wyjaśnili, że istotą problemu jest to, że tzw. I etap planu (1A) jest ściśle powiązany z II etapem (1B), który dotyczy ich nieruchomości, tym samym I i II etap prac planistycznych stanowi jedną całość. W I etapie ustalono wszystkie i jednocześnie wiążące dla II etapu założenia planu. Z kolei Gmina zapewnia skarżących, że I etap postępowania nie dotyczy ich nieruchomości, bowiem nie ma on związku z II etapem. Zdaniem skarżących, Gmina narzuciła im założenia planu, w tym wprowadziła drogi wewnętrzne pozbawiając ich znacznej części własności działek. Uchwała w zakresie założeń dotyczących dróg wewnętrznych i przeznaczenia działek narzuca wywłaszczenie skarżących z ich własności. Końcowo skarżący podnieśli, że skoro zaskarżona uchwała pozbawia ich prawa własności i wpływu na treść planu, zatem powinna zostać unieważniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że procedura planistyczna dotycząca planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Płocin, gmina Wolin, została rozbita na dwa etapy, z których część dotycząca obszaru 1A, jest realizowana w pierwszej kolejności, zaś w drugiej kolejności dla obszaru 1B. Powyższe oznacza, że prace planistyczne byłyby kontynuowane jako oddzielne opracowania planistyczne. Organ zaznaczył, że w trakcie procedury planistycznej wpłynęło od skarżących pismo, które nie zostało jednak uwzględnione, bowiem wykazane w nim działki były położone poza obszarem objętym planem. Zarządzeniem z dnia 10 lipca 2025 r. Sąd wezwał strony skarżące do podania numerów PESEL oraz wykazania w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie każdego ze skarżących stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd wyjaśnił przy tym, że należy wskazać numery działek należące do każdego ze skarżących objęte zaskarżonym planem miejscowym oraz określić w jaki sposób ustalenia planu miejscowego naruszają prawa własności tych działek, stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 3 oraz art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na powyższe wezwania skarżący w piśmie z dnia 20 lipca 2025 r. wskazali swoje numery PESEL. Ponadto wyjaśnili, że są właścicielami działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z 90% udziałem i [...] z 60 % udziałem, które są drogami wewnętrznymi. Według skarżących bezsporne w sprawie jest to, że procedura planistyczna jest jedna dla obu obszarów 1A (objęty zaskarżoną uchwałą) i 1B (na którym położone są działki skarżących). Nie ma możliwości realizacji planu w obszarze 1B bez założeń z obszaru 1A, bowiem stanowi on jeden plan. Założenia planu w obszarze 1A wprowadziły "drogę wewnętrzną" o cechach drogi publicznej i narzuciły jej przedłużenie dla obszaru 1B w jego środku. Realizacja zatem planu w obszarze 1A spowoduje naruszenie ich prawa własności, bowiem realizacja tego samego planu w obszarze 1B naruszy istniejącą sieć dróg wewnętrznych ([...] i [...]) oraz granic działek, które stanowią ich własność. Zdaniem skarżących, wprowadzenie założeń ogólnych planu z obszaru 1A i 1B, zwłaszcza dotyczących "drogi wewnętrznej" spowoduje konieczność ich wywłaszczenia, jak też innych właścicieli działek położonych na obszarze 1B. Oznacza to, że zaskarżony plan narusza ich prawo własności, bowiem pozbawia ich tego prawa w zakresie przewidzianych w planie dróg (wspólnych dla obszaru 1A i 1B stanowiącego całość), nadto spowoduje znaczne straty majątkowe (obniżenie wartości działek). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi podstawa do jej odrzucenia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim unormowaniem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm. - dalej "u.s.g.") zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższych przepisów wynika, że niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, iż skarżący nie ma legitymacji procesowej (skargowej) do zaskarżenia uchwały, co z kolei skutkuje odrzuceniem takiej skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Skarga na uchwałę organu gminy nie ma więc charakteru actio popularis (skargi powszechnej), gdyż do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi bowiem wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. W przypadku wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego daje Sądowi możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Dlatego w pierwszej kolejności, w sprawach zainicjowanych wniesieniem skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego Sąd bada czy doszło do naruszenia interesu prawnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich indywidualny, własny i realny interes prawny. Uchwała ta nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, ani też nie pozbawia ich, ani nie ogranicza posiadanych uprawnień. Jak wynika z akt sprawy, działki należące do skarżących położone są poza granicami objętymi ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem wbrew przekonaniu skarżących, ustalenia planu bezpośrednio nie dotyczą uprawnień właścicielskich skarżących, czyli nie można przyjąć, aby ustalenia planu doprowadziły do utraty przez nich prawa własności. Nie ma przy tym znaczenia fakt podzielenia procedury planistycznej na dwa etapy, w sytuacji gdy dotyczą one odrębnych terenów, co oznacza, że strony będą miały prawo kwestionować założenia prawodawcy lokalnego wówczas gdy będą one odnosić się do obszaru, na którym położone są należące do nich nieruchomości. Ponownie wskazać należy, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania aktu interes prawny podmiotu skarżącego. Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie argumenty odnoszące się do kwestii hipotetycznych założeń w zakresie przebiegu dróg na ich nieruchomości, które należy odnieść do sfery interesu faktycznego, co oznacza, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia nie może naruszać ich interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej opisany. Niewątpliwie przepisy zaskarżonego planu nie naruszają prawa własności skarżących. O istnieniu interesu faktycznego, świadczą również twierdzenia stron o spadku wartości nieruchomości zwłaszcza, że odnoszą się do stanu przyszłego i niepewnego. Podkreślenia także wymaga, że samo poczucie naruszenia subiektywnego interesu określonego podmiotu nie jest wystarczające do skutecznego zaskarżenia aktu prawa miejscowego. Podsumowując stwierdzić należy, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę.