II SA/Sz 492/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia wieloletniego programu współpracy Miasta [...] z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na lata [...] oraz harmonogramu jego realizacji oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu współpracy Miasta [...] z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na lata [...] oraz harmonogramu jego realizacji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873 ze zmianami), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Zdaniem organu nadzoru uchwalenie dłuższego niż roczny programu współpracy pomimo logicznego i pragmatycznego celu wskazanego w uzasadnieniu narusza obowiązujące prawo. Wojewoda powołał się również na naruszenie uchwałą art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, iż organ funkcjonować musi na podstawie i w granicach prawa. Rada Miejska pismem z dnia [...] r. wniosła skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Organ stanowiący Miasta [...] zarzucił rozstrzygnięciu Wojewody naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska bezprawnie uchwaliła wieloletni program współpracy z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, - art. 91 ustawy z nia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi Rada Miejska podniosła, że art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie określa jakie warunki powinien spełniać i jaką formę powinien przyjąć roczny program współpracy. Wieloletni program współpracy przyjęty przedmiotową uchwałą wytycza ogólne zasady i obszary współpracy Miasta [...] z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Harmonogram realizacji wieloletniego programu w roku [...] precyzuje zadania do wykonania w perspektywie rocznej przy uwzględnieniu zasad zawartych w programie wieloletnim. Harmonogram stanowi de facto roczny program współpracy i w myśl art. 5 ust. 3 powołanej wyżej ustawy będzie przyjmowany przez organ stanowiący gminy corocznie. Zostanie zatem w przekonaniu skarżącej gminy wypełniony obowiązek corocznego planowania współpracy z podmiotami pożytku publicznego. Skarżąca wywiodła nadto z art. 8 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 19 ustawy o samorządzie gminnym uprawnienie gminy do uchwalania planów wieloletniej współpracy z podmiotami pożytku publicznego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda wskazując na istotne naruszenie prawa przedmiotową uchwałą wskazał, że cechą takiego naruszenia jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Organ nadzoru uzasadniając zarzut istotnego naruszenia prawa uchwałą podjętą na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt IISA/Wr 1459/97. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta prowadzona jest w oparciu o kryterium legalności. Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest na wstępie podkreślenie, iż tego rodzaju akt wydany przez wojewodę winien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ nadzoru musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 3142/01, OSS 2003/3175, wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SA/Kr 541/01, OSS 2002/1/118, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. - sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117 i wiele innych). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentacje zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Dodać jeszcze przy tym wypada, iż w razie gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organ gminy w całości (w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ ten może orzekać o nieważności uchwały organ gminy w całości lub w części), to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie w wszystkich postanowień zawartych w uchwale. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, Sąd dokonywał oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] r. stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w sprawie przyjęcia Wieloletniego programu współpracy Miasta [...] z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na lata [...] oraz Harmonogramu jego realizacji . Skargę na to rozstrzygnięcie wniosła Rada Miejska domagając się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem rozstrzygniecie to zostało wydane z naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873 ze zmianami). W przekonaniu Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu nie można zarzucić, iż wskazane w nim naruszenia prawa są wynikiem wadliwej oceny uchwały organu stanowiącego Miasta [...]. Ocena ta jest nader enigmatyczna, lecz odnosi się do istoty sprawy- podjęcia przez organ stanowiący gminy aktu z naruszeniem normy kompetencyjnej. Organ nadzoru wskazał w podjętej uchwale, że akt ten pozostaje w sprzeczności z treścią art. 5 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, który brzmi następująco: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3". Zarzut ten jest w pełni uzasadniony. Zdaniem Sądu, mając na uwadze utrwalone orzecznictwo oraz zasady dokonywania wykładni przepisów prawa administracyjnego zauważyć należy, że treść aktów podejmowanych przez organy stanowiące gminy, niezależnie od tego czy są to akty prawa miejscowego czy tzw. akty kierownictwa wewnętrznego nie mogą wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania konkretnego aktu. Z powołanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do uchwalenia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, wymienionymi w art. 3 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Uchwalenie przy takim brzmieniu upoważnienia ustawowego programu wieloletniego stanowi oczywiste przekroczenie normy kompetencyjnej. Rada Miejska podejmując uchwałę na podstawie normy ustawowej, miała obowiązek ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza bowiem związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zarzuty skargi jakoby przyjęty przez Radę Miejską wieloletni program współpracy Miasta [...] z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego wynikał z nieprecyzyjnej regulacji art. 5 ust. 3 jest nieuzasadniony i stanowi, co już wyżej podkreślono- zakazane w prawie administracyjnym domniemanie kompetencji. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organ nadzoru zasadnie stwierdził, mocą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.