II SA/Sz 501/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta S. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, wywołane wnioskiem M. W., dalej również jako "skarżący", z dnia 22 listopada 2108 r., wskazując w uzasadnieniu, że zrezygnował on z ubiegania się o przyznanie świadczenia. Od decyzji tej M. W. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wywodząc w obszernym odwołaniu, że organ, do którego zwrócił się o przyznanie pomocy – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. bezzasadnie przekazał jego wniosek do rozpatrzenia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w S.. Skarżący zakwestionował dopuszczalność wydania decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości nie stało się jeszcze prawomocne. Podniósł, że w jego ocenie, przekazanie sprawy do rozpatrzenia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w S. według właściwości było wadliwe i odbyło się z naruszeniem prawa. Domagał się ponownego jej rozpatrzenia z uwzględnieniem tego, który ośrodek pomocy społecznej był właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy i z pominięciem tego, że potrzeby, o których mowa we wniosku zaspokoił we własnym zakresie. Skarżący podniósł, że organy błędnie przyjęły, iż nie jest osobą bezdomną z uwagi na to, że mieszka w lokalu mieszkalnym na terenie S., bowiem nie uwzględniły okoliczności, iż jest on osobą niepełnosprawną, a lokal, w którym przebywa, nie jest przystosowany do jego potrzeb. Stąd w dalszym ciągu powinien być traktowany jako osoba bezdomna, a organem właściwym do wydania decyzji w jego sprawie był Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C. Dział ds. Przeciwdziałania Bezdomności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, wyjaśniając w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który – w jego ocenie – jest właściwy w danej sprawie (art. 65 § 1 k.p.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 65. § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Organ wskazał także, że przepisami określającymi właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej są przepisy art. 101 ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 101 ust. 1 tej ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Istotnym jest zatem, zdaniem organu, ustalenie, czy na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy społecznej oraz wydania decyzji przez organ I instancji strona była osobą bezdomną. Kolegium, biorąc pod uwagę całość zebranego materiału dowodowego oraz kierując się doświadczeniem życiowym stwierdziło, że skarżący nie był osobą bezdomną ani nie jest nadal osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie skarżący oświadczył, że nie zamierza mieszkać w lokalu, który jego zdaniem wymaga gruntownego remontu, niemniej od co najmniej października 2018 r. mieszka w S. pod wskazanym adresem. Kolegium zauważyło, że strona nie może wybrać sobie dowolnie organu administracyjnego, który będzie prowadzić postępowanie administracyjne, rozpatrując jego wniosek. Przepisy powszechnie obowiązujące określają właściwość miejscową organu jako przesłankę nieważności postępowania, a organy mają przestrzegać swojej właściwości z urzędu. Zdaniem Kolegium MOPS w C., badając wniosek skarżącego o przyznanie pomocy, prawidłowo przekazał sprawę do miejsca aktualnego zamieszkania strony, tj. do MOPR w S., a organ ten uznał się za właściwy w tej sprawie. Za nieuzasadnione Kolegium uznało żądanie badania zamiaru pobytu w danym lokalu w toku postępowania, skoro miejsce zamieszkania strony określa się w kontekście miejscowości zamieszkania w gminie (tutaj Miasto S.), nie zaś konkretnego adresu. Organ odwoławczy uznał, że oświadczenie strony o zaspokojeniu swoich potrzeb we własnym zakresie wyczerpuje przesłanki umorzenia postępowania w sprawie, a może być uznane za cofnięcie wniosku o przyznanie pomocy społecznej w danym momencie. Określeniem z art. 105 § 1 k.p.a. "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się bowiem sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Po 704/18, organ odwoławczy wskazał ponadto, że nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 k.p.a. sytuacja, w której postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony i wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 k.p.a. Zatem, cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania. Końcowo organ zauważył, że nie umorzenie postępowania nie odbiera prawa strony do złożenia kolejnego wniosku, gdyby sytuacja finansowa, lokalowa czy zdrowotna się zmieniła. M. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium w S.. Podniósł w niej, że organy procedując w jego sprawie naruszyły przepisy o właściwości. Wywodził, że jest osobą bezdomną, a zatem w jego sprawie decyzja powinna zostać wydana przez MOPS w C.. Skarżący wyjaśnił, że jest osobą niepełnosprawną, po amputacji [...] i [...], cierpi na szereg schorzeń, a mieszkanie w S., w którym grzecznościowo przebywa, nie jest przystosowane do jego potrzeb. Wskazał, że w związku z tym powinien być uznany za osobę bezdomną. Podniósł ponadto, że żaden z organów, ani MOPS w C., ani MOPR w S. nie pochylił się nad jego bezdomnością. Organy nie zajęły żadnego stanowiska w przedmiocie jego potrzeb mieszkaniowych, uznając, że są one zaspokojone, a konsekwencją tego było uznanie, że MOPR w S. był organem właściwym do rozpoznania wniosku, co doprowadziło do odebrania mu uprawnień materialnych i procesowych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – j.t.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie wykazała, że akt ten prawa nie narusza, a podniesione w skardze argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie. W badanej sprawie skarżący złożył, w dniu 31 października 2018 r., w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C., wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup odzieży, w tym nowych butów na zimę oraz żywności. MOPS w C., uznając się niewłaściwym do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego przekazał wniosek – zgodnie z właściwością Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w S., który uwzględniając okoliczności wskazane w oświadczeniu skarżącego z dnia 4 grudnia 2018 r., postępowanie umorzył. W oświadczeniu tym skarżący zakwestionował prawidłowość przekazania wniosku według właściwości, a ponadto stwierdził, że wniosek utracił rację bytu, jako że zrealizował swoje potrzeby dotyczące zakupu obuwia i żywności we własnym zakresie. Organ I instancji potraktował oświadczenie skarżącego jako cofnięcie wniosku i umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., natomiast organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśnił, że w badanej sprawie zastosowanie znajduje art. 105 § 1 k.p.a. Ze skargi wynika z kolei, że M. W. kwestionuje w głównej mierze uznanie przez organy, iż przestał być osobą bezdomną, w sytuacji, gdy nie ma tytułu prawnego do lokalu, w którym mieszka, a ponadto nie spełnia on wymagań dla osoby niepełnosprawnej. Stąd też przekazanie wniosku organowi w S. odbyło się z naruszeniem prawa, w tym prawa do złożenia odwołania od postanowienia przekazującego wniosek. W ocenie sądu w badanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa. W odniesieniu do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przepisów o właściwości wskazać należy, że – na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, w myśl art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co ma o tyle doniosłe znaczenie, że naruszenie przepisów o właściwości może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przypadku spraw z zakresu pomocy społecznej kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.s." Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, o czym stanowi art. 6 pkt 8 tej ustawy. Definicję lokalu zawierają przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182 – j.t. ze zm.). W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy pod pojęciem tym rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych, lub wypoczynkowych. Lokatorem natomiast – stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy jest najemca lokalu lub osoba używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przepisów o właściwości i wydania decyzji przez niewłaściwy organ wyjaśnić należy, że w świetle poczynionych przez organy procedujące w sprawie ustaleń skarżący nie jest osobą bezdomną. Zamieszkuje bowiem w lokalu mieszkalnym na terenie S.. Okoliczność, iż lokal ten nie spełnia standardów wymaganych przez skarżącego nie zmienia faktu, że w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej nie można go traktować jako osoby bezdomnej. Brak było podstaw do badania przez organy stanu lokalu, jego położenia, czy wyposażenia, skoro dla określenia, czy daną osobę należy zakwalifikować jako bezdomną wystarczy – w świetle przytoczonych wyżej regulacji, ustalenie, że mieszka ona w lokalu mieszkalnym, nawet jeżeli nie jest w nim zameldowana. W badanej sprawie organy ustaliły, że skarżący mieszka w lokalu mieszkalnym, a prostą konsekwencją tego było uznanie, iż właściwym do rozpoznania wniosku jest organ, na terenie którego właściwości wnioskodawca zamieszkuje. Nie ma racji skarżący twierdząc, że przekazując jego wniosek MOPR w S. naruszono jego uprawnienie do złożenia zażalenia na postanowienie przekazujące wniosek innemu organowi, skoro postanowienie to nie jest zaskarżalne, bowiem nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, a Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia w tym przypadku. Prawidłowo również organ ocenił treść oświadczenia skarżącego z dnia 4 grudnia 2018 r., bowiem z dokumentu tego wprost wynikało, że skarżący swoje potrzeby w zakresie zakupu obuwia i żywności zaspokoił we własnym zakresie. Co prawda – jak słusznie wskazano w decyzji organu odwoławczego, organ pierwszej instancji błędnie przyjął za podstawę umorzenia art. 105 § 1 zamiast § 2 k.p.a., jednak samo umorzenie postępowania należy uznać za właściwe. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, co oznacza, że strona w pierwszej kolejności powinna swoje potrzeby zaspokajać we własnym zakresie. Dopiero wówczas, gdy – z różnych względów, jest to niemożliwe, może ubiegać się o pomoc państwa. Skoro zatem skarżący jednoznacznie określił, że pomoc, o przyznanie której się ubiegał nie jest mu potrzebna bowiem we własnym zakresie dokonał zakupu żywności i butów, to oczywistym jest, że jego wniosek stał się bezprzedmiotowy. Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że treść jego oświadczenia została przez organ błędnie zinterpretowana, ale tylko w takim zakresie, w jakim organ pierwszej instancji uznał, że zawiera ono wniosek o umorzenie postępowania, co miało wpływ na przyjętą podstawę prawną wydanej decyzji. Analiza treści oświadczenia potwierdza, że skarżący wniosku takiego nie złożył. Nie zmienia to jednak faktu, iż samo umorzenie w okolicznościach wskazanych w oświadczeniu było zasadne w świetle art. 150 § 2 k.p.a. Z tych względów – uznając, że organ nie naruszył prawa sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.