II SA/Sz 503/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty G. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] Z.S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo A., wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...] za okres [...] w kwocie [...] zł brutto. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Starosta G., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił, na podstawie art.61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania Z.S. wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, a zatem zaistniała uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z ustaleń opartych na analizie wniosku i załączonych dokumentów wynika, że wskazany pojazd nie jest własnością Powiatu G. W stosunku do tego pojazdu nie występowano do sądu powszechnego o orzeczenie jego przepadku na rzecz Powiatu G., na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 6107 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, ani w oparciu o jakąkolwiek inną podstawę prawną. Z kolei w odniesieniu do pojazdu, co do którego nie zapadło prawomocne orzeczenie sądu o przepadku na rzecz Powiatu G., organ nie mógł zastosować art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz.1619 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", i w konsekwencji wydać postanowienia rozstrzygającego w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór. Na powyższe postanowienie Z.S. wniósł zażalenie wskazując, że wbrew twierdzeniu organu, w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 102 § 2 u.p.e.a., a zatem po stronie organu egzekucyjnego istnieje obowiązek przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór. Stanowisko takie potwierdził sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, który w odpowiedzi na interpelację nr 26202 w sprawie płatności za holowane i parkowane pojazdy, o których mowa w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym zaznaczył, iż starosta działający w imieniu powiatu zobowiązany jest na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. do zwrotu jednostkom prowadzącym parkingi strzeżone kosztów przechowywania wszystkich pojazdów, co do których przed dniem 4 września 2010 r. nie wszczęto lub nie zakończono postępowań w sprawie przejęcia pojazdu na własność Skarbu Państwa, a których przepadek zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej orzeka się obecnie na rzecz powiatu. Nadto skarżący powołał się na wyroki WSA w Szczecinie z dnia 25 września 2014 r. wydane w sprawach o sygn. akt II SA/Sz 487/14, II SA/Sz 423/14 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu przechowywanych na parkingu należącym do skarżącego oraz zarzucił organowi bezczynność i naruszenie przepisów o terminach załatwiania sprawy z uwagi na niezrealizowanie obowiązku polegającego na wystąpieniu z wnioskiem o orzeczenie na rzecz Powiatu przepadku pojazdu. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.2, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 a § 1, art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 130a pkt 10f i pkt 10h ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1137), art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237), uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło o zwrocie wniosku. Według Kolegium, powiązanie przepisów wskazanych w podstawie prawnej pozwala na oczywisty wniosek o braku normy kompetencyjnej dla starosty do rozstrzygania o odnośnych kosztach. W ocenie organu, ze względu na datę wniosku koniecznym jest uwzględnienie aktualnie obowiązujących regulacji, a w aktualnym stanie prawnym kwestia kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, pozostaje wyłącznie domeną ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu uwzględniającym istotną dla analizowanego wniosku zmianę wprowadzoną ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, jak też dalsze po tej dacie zmiany wprowadzone do dnia złożenia wniosku. Powołując się na dokonane zmiany ustawy oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, przy uwzględnieniu nadto przepisu art. 13 ustawy zmieniającej, za uprawnione uznało Kolegium przyjęcie, iż w odniesieniu do postępowania wszczętego w obecnym stanie prawnym, kwestia zapłaty kosztów, o jakich mowa w art. 130a pkt 10h ustawy podlega wyłącznej regulacji tego przepisu. Znowelizowane przepisy bowiem w sposób wyczerpujący uregulowały kwestię ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, obciążając obowiązkiem ich poniesienia osobę będącą właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, czyniąc tylko ten podmiot adresatem decyzji. Decyzję o zapłacie tych kosztów, wydaje starosta (art. 130a ust. 10h). Obecnie nie ma więc organu, który byłby upoważniony do orzekania w sprawach przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., w zw. z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy, po przytoczeniu art. 130a ust. 5b, 5d, 5c, 5f i ust. 6 ustawy -Prawo o ruchu drogowym, art. 94 ustawy Prawo zamówień publicznych i uwzględnieniu uregulowania wskazującego na stanowiące dochód powiatu opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdów stwierdził, że obecnie nie ma podstaw prawnych do przyznania w trybie administracyjnoprawnym wnioskowanych kosztów, na rzecz prowadzącego wyznaczony przez starostę parking strzeżony, a ewentualne braki w zakresie wyznaczenia parkingu strzeżonego, mogą być wyłącznie przedmiotem roszczeń odszkodowawczych dochodzonych w trybie właściwym dla oceny czynności wyznaczenia parkingu strzeżonego (nawiązania stosunku prawnego pomiędzy starostą, a prowadzącym parking), o jakim mowa w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Mając na względzie art. 94 ustawy o zamówieniach publicznych oraz w poprzednim stanie prawnym art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym, organ wskazał na cywilnoprawny charakter stosunków pomiędzy podmiotami prowadzącymi parking, a starostami, jakkolwiek mającymi za przedmiot obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Poszukiwanie innych dróg zapłaty kosztów na rzecz prowadzącego parking nie może być czynione na gruncie prawa administracyjnego, a w szczególności w powiązaniu z normą z art. 130a pkt 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustawa - Prawo o ruchu drogowym, w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania, jak i na dzień złożenia wniosku przez stronę, zawiera kompletną regulację w warunkach jej przepisów art. 130a ust. 1 i 2, przy uwzględnieniu powiązanych z nią przepisów przejściowych ustawy zmieniającej, zaś wskazana regulacja nie daje uprawnienia do orzekania o kosztach prowadzącego parking strzeżony, w tym także powstałych przed wejściem w życie jej przepisów zmieniających, według dotychczasowych reguł w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawodawca w analizowanych przepisach bowiem pominął jako uprawnionego do uzyskania kosztów, o jakich mowa w art. 130a ust. 10h, prowadzącego parking strzeżony oraz kwestię sposobu ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów przez prowadzącego parking. Prowadzącemu parking strzeżony przysługuje wynagrodzenie ustalone w umowie, za cały okres przechowywania pojazdu, w okresie trwania umowy, ale powyższe kwestie w razie sporu pozostają przedmiotem kognicji sądu cywilnego. Mając na uwadze pozaadministracyjny charakter sprawy organ podkreślił, że uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania uzasadnione jest normą szczególną z art. 66 § 3 K.p.a. uwzględniającą, jako przesłankę zwrotu wniesienie podania do organu niewłaściwego, przy uznaniu podstaw do rozpatrzenia sporu przez sąd powszechny. Odmowa zatem wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, obejmuje te wszystkie sytuacje, których nie dotyczą przepisy szczególne. Nadto Kolegium uznało, że zarzuty merytoryczne dotyczące podstaw faktycznych wystąpienia przez Starostę z wnioskiem o orzeczenie na rzecz Powiatu przepadku przedmiotowego pojazdu nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym akcie, zaś w ustosunkowaniu się do zarzutu bezczynności organu I instancji zaznaczyło, że Starosta G. dochował wyznaczonego przez SKO dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Z.S. powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i zobowiązanie go do wydania właściwego aktu administracyjnego oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu postanowieniu zarzucił: obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 K.p.a., * naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcie stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności poprzez przyjęcie, że zgłoszone roszczenie jest żądaniem o charakterze cywilnoprawnym, * oparcie rozstrzygnięcia na przepisach Kodeksu cywilnego, a w konsekwencji przyjęcie wadliwego założenia, iż roszczenie o zapłatę wynagrodzenia i zwrot kosztów holowania pojazdów i ich przechowywania na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jest żądaniem o charakterze cywilnoprawnym, nierozpoznanie istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowiska zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że podmiot prowadzący parking strzeżony, za usługę usunięcia pojazdu i przechowania na parkingu strzeżonym może domagać się wynagrodzenia ustalonego ze starostą w ramach nawiązania stosunku wyznaczenia podmiotu, który jak wynika z przytoczonych przez Kolegium przepisów ma charakter cywilnoprawny. Istotna dla rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest ocena czy organ II instancji prawidłowo ustalił treść żądania strony i prawidłowo uznał, że nie jest właściwy a sprawa należy do właściwości sądu powszechnego, a w przypadku organu I instancji czy prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania ze względu na to, że Powiat G. nie jest właścicielem przedmiotowego pojazdu. Spór powstały w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć na gruncie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazać należy, że ustawę z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) zmieniono z dniem 4 września 2010 r. ustawą Prawo o ruchu drogowym, w tym dokonano modyfikacji art. 130a tej ustawy. W myśl art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdów, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Ustawodawca wprowadzając nową regulację dotyczącą wskazanych wyżej kosztów uznał, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. Przedmiotowa sprawa dotyczy samochodu marki [...] o nr rej. [...] wobec, którego Komenda Powiatowa Policji w G. wydała dyspozycję usunięcia z drogi, a pojazd został przyjęty na parking strzeżony w G., prowadzony przez skarżącego. Jak ustalono w postępowaniu w stosunku do tego samochodu dotychczas nie wydano orzeczenia potwierdzającego jego przejęcie na rzecz Skarbu Państwa, ani na rzecz Powiatu G. Zdaniem sądu fakt, że ww. pojazd nie stał się własnością Powiatu G., nie może być podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wynagrodzenia za dozór pojazdu. Jakkolwiek art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, wprowadzając regulację, zgodnie z którą koszty związane z usunięciem i przechowaniem pojazdu, które powstały od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, nie określił jednocześnie w jakim trybie i na jakich zasadach jednostki usuwające pojazdy i prowadzące parkingi strzeżone mogą dochodzić zwrotu kosztów, to nie sposób przyjąć, że jednostka wykonująca zlecone zadanie publiczne jest pozbawiona należnego jej wynagrodzenia. Trzeba bowiem podkreślić, że regulacja prawna problematyki usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z nimi wskazuje, że jest to zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym. Zadanie to wykonywane jest przez organy administracji publicznej, w części także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Jeżeli więc zadania z zakresu administracji publicznej są wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymują one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Choć w aktualnym stanie prawnym, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można, w opinii sądu, pozbawić z tego powodu jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne, należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów (por. uchwała SN z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt III CZP 47/07). Wobec braku odpowiedniej regulacji, dotyczącej trybu zwrotu kosztów za przechowywanie pojazdu od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia orzeczenia przepadku, w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, konieczne i zasadne staje się zastosowanie w tym zakresie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które regulują egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Możliwość taka wynika z przepisów, wydanego na podstawie art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a i c tego rozporządzenia przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu, na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia; darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 powołanej ustawy, który nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Stanowisko takie przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie I OPS 1/10 stwierdził, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Stanowisko to wymaga akceptacji i nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście własności pojazdu, kiedyś na Skarb Państwa, obecnie na rzecz powiatu, stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu, a tym samym możliwość otrzymania zapłaty za świadczone usługi, różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze pojazd lub czy da się ustalić jego tożsamość. Skoro jednak ustawodawca nie daje jasnej odpowiedzi na pytanie kto ma ponosić koszty dozoru, gdy właściciel lub osoba upoważniona do odbioru pojazdu nie jest znana, a przy tym nie znajduje zastosowania art. 13 ustawy zmieniającej trzeba, mając na uwadze art. 2 Konstytucji RP, właściwie zinterpretować zasadę ogólną zawartą w art. 130a ust. 1 i ust. 10h ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Z obydwu tych przepisów wynika, że koszty usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania ponosi właściciel. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym właścicielem stawał się Skarb Państwa i to on ponosił koszty dozoru, obecnie właścicielem pojazdu po stosownym orzeczeniu sądu staje się powiat. W tym stanie rzeczy, uprawniony staje się pogląd, że to powiat powinien ponosić koszty usunięcia i parkowania pojazdu także do czasu orzeczenia jego przepadku, jeżeli właściciel lub osoba upoważniona do odbioru nie są znane. Przemawia za tym również treść art. 13 ustawy nowelizującej Prawo o ruchu drogowym, gdzie ustawodawca wyraźnie wyznaczył zakres odpowiedzialności finansowej Skarbu Państwa za sprawowanie dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przy tak wyraźnej regulacji, obciążać ten podmiot innymi niż wskazano w ustawie kosztami. Koszty te powinien zatem w nowym stanie prawnym ponosić powiat, ponieważ to on staje się właścicielem pojazdu po zakończeniu stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Ustawa - Prawo o ruchu drogowym wyraźnie wskazuje starostę jako organ wydający decyzje w sprawie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi i stąd to starosta jako organ powinien orzekać o kosztach usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania, przy czym w toku tego postępowania winien także, w razie takiej konieczności, doprowadzić do wydania przez sąd powszechny orzeczenia w przedmiocie przejęcia własności pojazdu przez powiat. Wobec tego organy administracji zobowiązane są ponownie rozpoznać podanie skarżącego mając na uwadze brzmienie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przy uwzględnieniu zawartych w treści wyroku wywodów prawnych. Z tych przyczyn skoro postanowienia wydane w pierwszej i drugiej instancji naruszały prawo materialne, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 lit. a w związku z art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegały one uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.