II SA/Sz 506/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D. P. i J. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], nakazał inwestorom D. P. i J. L. sporządzenie i przedłożenie w terminie do dnia [...] r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno -usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] (Dz. nr 153, obręb 2143), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych czynności lub robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w toku kontroli budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w [...] stwierdzono niezgodność wybudowanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie zagospodarowania terenu i kubatury budynku (wykonanie piwnicy). Organ uznał powyższe zmiany za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stwierdzając, że okoliczności sprawy uzasadniają wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Na powyższą decyzję odwołanie złożyli D. P. i J. L. W odwołaniu podnieśli, iż wszystkie decyzje uchylające rozstrzygnięcie o zmianie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r. dotyczące wykonania podpiwniczenia budynku zostały prawomocnie uchylone przez WSA wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r. w związku z czym istnienie podpiwniczenia jest zgodne z prawem. Zważyli również, iż z uwagi na wymiary działki nie jest możliwe wykonanie projektu zamiennego sankcjonującego wykonane dojście i dojazd dla osób niepełnosprawnych. Natomiast doprowadzenie terenu do rzędnej projektowej uniemożliwiłoby komunikację kołową z budynkami w drugiej linii zabudowy, co byłoby sprzeczne z zapisami służebności przejazdu. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ II instancji uznał, iż wykonanie bez zgody organu, nieujętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., podpiwniczenia budynku oraz podjazdu dla niepełnosprawnych, stanowi w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego istotne odstępstwo. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu, wykonując w ten sposób dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stosownie do tego unormowania w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego nakłada na inwestora, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Odnosząc się do argumentów skarżących zawartych w odwołaniu organ podniósł, że wyrok WSA nie jest prawomocny i dotyczy jedynie podpiwniczenia budynku. D. P. i J. L. zakwestionowali powyższą decyzję w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6 k.p.a. wobec ignorowania stanu prawnego ukształtowanego na skutek wyroku WSA z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie II SA/SZ 1159/11. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, iż przywołanie w uzasadnieniu decyzji jedynie pozwolenia na budowę nr [...] bez jego zmiany o nr [...] jest niczym nie uprawnionym ignorowaniem rzeczywistego stanu prawnego jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślili, że z uwagi na wyrok WSA funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] r. zmieniającą pozwolenie na budowę w zakresie adaptacji pustki technicznej pod parterem. Wykonanie podpiwniczenia budynku nastąpiło zgodnie z decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę, co oznacza, że nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem w zakresie kubatury budynku warunkującym wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących również niezasadne jest wykonanie projektu zamiennego co do zagospodarowania działki, gdyż musiałoby to dotyczyć istniejącego stanu rzeczy, który to jest niezgodny z prawem. Droga podjazdowa wynosi bowiem 2,5 m i jest za wąska w stosunku do stawianych w tym względzie wymogów prawa budowlanego, tj. minimalnej szerokości 3 m. Wobec powyższego pracownie architektoniczne odmawiają sporządzenia projektu zamiennego, gdyż byłby on niezgodny z obowiązującym prawem i nie wywoływałby skutku w postaci umożliwienia odbioru budynku przez inspektora nadzoru budowlanego. Na potwierdzenie swojego stanowiska co do możliwości opracowania zgodnego z prawem projektu zamiennego dotyczącego zagospodarowania terenu skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi odpisu pisma architekta P. W. z dnia [...] r. Zdaniem inwestorów rozwiązaniem problemu jest podniesienie nawierzchni drogi przejazdowej do poziomu dojścia do budynku co wymagałoby wydania nakazu wykonania robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia zagospodarowania terenu do stanu zgodnego z projektem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., która utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jednolity tekst w Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm. zwanej dalej ustawą). W ocenie Sądu stan faktyczny tej sprawy nie budzi wątpliwości i został przedstawiony w ostatecznej decyzji [...] r. wydanej na podstawie art. 57f ust. 6 ustawy mocą, której odmówiono D. P. i J. L. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku oraz w postanowieniu z [...]r., którym na podstawie art. 59f ust. 1 – 5 ustawy wymierzono inwestorowi karę z tytułu nieprawidłowości – istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak ustalono w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – usługowego w [...] przy ul. [...] z dnia [...] r. kontrola obowiązkowa przedmiotowego budynku doprowadziła do ustalenia, że został on zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Istotne odstępstwa polegały na zmianie zagospodarowania terenu, która nie została naniesiona przez geodetę na inwentaryzację geodezyjno-powykonawczą oraz na zmianie kubatury budynku w związku z wykonaniem piwnic. Postępowanie w trybie przewidzianym w art. 51 ustawy nie prowadzi do usunięcia istotnych odstępstw i doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, lecz jak wynika z ust. 1 pkt 3 tego przepisu ustawy do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, czyli przepisami prawa budowlanego. Zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ma na celu wykazanie rozbieżności pomiędzy obiektem zaprojektowanym a obiektem zrealizowanym. Wskazać ma też sposoby doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi. Projekt zamienny składa się z części opisowej i graficznej, a na rysunkach projektu muszą być uwidocznione wszystkie parametry budynku, wymiary i urządzenia budowlane. Dopiero zapoznanie się organu z projektem zamiennym i jego analiza powinna prowadzić do ustalenia, czy i jakie należy przeprowadzić przeróbki techniczne lub częściową rozbiórkę, by doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. oddalił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek dowodowy w postaci pisma architekta P. M. z [...] r. na okoliczność stanowiska pracowni architektonicznej co do możliwości opracowania zgodnego z prawem projektu zamiennego, jako nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy. W kontekście wyżej przedstawionego stanowiska dotyczącego projektu zamiennego wniosek ten był przedwczesny i nie mógł być rozpatrzony w ramach oceny słuszności zastosowania procedury opisanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Dopiero po dokonaniu oceny projektu zamiennego organ w razie potrzeby może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ uzna, że nie ma podstaw do takiego działania wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego i nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sąd nie podziela też zarzutu skargi o niezgodności z prawem tj. z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz z art. 6 k.p.a. przez zignorowanie stanu prawnego istniejącego w związku z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn.akt II SA/Sz 1159/11. Wspomnianym wyrokiem Sąd uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z [...] r. sprawa miała miejsce przy następującym stanie faktycznym : Prezydent Miasta decyzją z [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę D. P. i J. L. na budowę budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] r. D. P. i J. L. złożyli wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. przez zmianę pustki technologicznej na pomieszczenia użytkowe. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę w następujący sposób : do projektu budowlanego, który jest załącznikiem do wydanej decyzji, dołącza się "Aneks – projekt budowlany" wykonany przez inż. J. J. Nadto w decyzji zmieniającej zaznaczono, że pozostałe warunki decyzji z [...] r. pozostają bez zmian. Zaznaczono też, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...]r. jest decyzją ostateczną i nie wygasła. (k. 38 t. I). W dniu [...] r. wpłynęło do Prezydenta Miasta pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r., w którym organ ten wniósł o zbadanie zgodności z prawem decyzji z [...] r., podnosząc, że w toku postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...} w [...] ustalono, iż decyzja z [...] r. została wydana po wykonaniu robót budowlanych objętych aneksem. Prezydent Szczecina postanowieniem [...] r. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z [...] r. Następnie Prezydent Szczecina decyzją z 21 czerwca 2011 r. uchylił decyzję z dnia [...] r. a Wojewoda decyzją z [...] r. po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję i uchylił decyzję z [...] r. oraz umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności jak i decyzję organu pierwszej instancji z powodu rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu Sąd pragnie zaznaczyć, że nie jest możliwa zmiana decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane. (p. wyrok WSA w Warszawie VIII SA/Wa 56/11). Jeżeli inwestor posiadał pozwolenie na budowę, a odstąpił od warunków tego pozwolenia, to najpierw wdraża się postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy nakładające obowiązki na inwestora. Wobec ustalonego przez Sąd stanu faktycznego nie ulega wątpliwości, że decyzja zmieniająca z [...] r. musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego i chociaż formalnie w tym obrocie pozostaje (na dzień wydania niniejszego wyroku) to zdaniem Sądu nie wywiera skutków prawnych. Sąd ustalił, że Prezydent decyzją z [...] r. na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy uchylił decyzję z [...] r. o pozwoleniu na budowę a Wojewoda decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Od tej decyzji nie złożono skargi do sądu administracyjnego. Wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. nie można skutecznie wywodzić, że po wyroku WSA w Szczecinie z 25 stycznia 2012 r. jest w obrocie decyzja zmieniająca, która daje inwestorom możliwość posługiwania się nią zamiast pozwolenia na budowę. Jak już Sąd wcześniej zaznaczył decyzja ta zmieniała pozwolenie na budowę wyłącznie przez dołączenie aneksu z projektem budowlanym i z dniem wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę – pozostał aneks projekt budowlany ale brak jest istoty rozstrzygnięcia tj. pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze przedstawiony przez Sąd stan faktyczny w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w/w przepis a jednocześnie nie zostały naruszone przepisy procedury administracyjnej. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.