II SA/Sz 506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), , Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Gminy na opinię Kuratora Oświaty z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zamiaru przekazania szkoły fundacji p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Gminie kwotę [...] zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy zwrócił się do Kuratora Oświaty z prośbą o wydanie pozytywnej opinii dotyczącej Uchwały Rady Gminy Wałcz z dnia 26 lutego 2013 r., Nr XXX/172/2013 w sprawie przekazania do prowadzenia Fundacji Lider Wałecki Szkoły Podstawowej w Dębołęce. Pismo to wraz Uchwałą wpłynęło do Kuratorium Oświaty dnia [...] r. Kurator Oświaty w dniu [...] r. negatywnie zaopiniował zamiar przekazania przez Radę Gminy Szkoły Podstawowej (wraz z oddziałem przedszkolnym) Fundacji. W uzasadnieniu opinii Kurator przywołał treść art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym, jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki może przekazać z końcem roku szkolnego, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostka samorządu terytorialnego (Fundacji), prowadzenie takiej szkoły. Kurator stwierdził, że z dołączonej do wniosku o wydanie opinii dokumentacji wynika, że liczba uczniów w Szkole Podstawowej (wraz z oddziałem przedszkolnym) wynosi [...], tym samym stanowi więcej niż 70 uczniów, od której to liczby uczniów uzależniona jest możliwość zastosowania art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy, na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), wezwał Kuratora Oświaty do usunięcia naruszenia prawa związanego z: - naruszeniem art. 106 § 1 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez wyrażenie negatywnej opinii nie w formie postanowienia; - naruszeniem art. 9 K.p.a., polegającym na tym, że w piśmie z dnia [...] r. Kurator Oświaty przedstawił w błędny sposób istniejący stan faktyczny, co skutkowało negatywną opinią w sprawie; - naruszeniem art. 10 K.p.a. polegającym na tym, że organ nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; - naruszeniem art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, polegającym na przyjęciu, że liczba uczniów w Szkole Podstawowej wynosi więcej niż 70. W odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Kurator Oświaty podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Skargą z dnia [...] r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina zakwestionowała opinię Kuratora Oświaty z dnia [...] r. w sprawie zamiaru przekazania Szkoły Podstawowej Fundacji [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu. Uzasadniając wniesienie skargi Gmina powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 552/12, w którym stwierdzono, iż "opinia organu nadzoru pedagogicznego wydawana w przedmiocie zamiaru przekazania prowadzenia szkoły publicznej osobie fizycznej lub prawnej nie stanowi aktu nadzoru nad działalnością gminną w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 tej ustawy". W ocenie skarżącej, trudno zaaprobować stanowisko, że art. 5 ust. 5g ustawy reguluje zagadnienie przekazania do prowadzenia osobie fizycznej lub prawnej nie tylko szkoły ale także przedszkola. Ponadto, Kurator nie uzasadnił na jakiej podstawie do grona uczniów zaliczył dzieci z oddziału przedszkolnego. Odpowiadając na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi obowiązkiem Sądu jest zbadanie warunków formalnych jej wniesienia, w tym dochowania terminu dla czynności procesowej polegającej na złożeniu skargi. Aby ustalić, czy skarga została wniesiona w terminie należy odpowiedzieć na pytanie jaki charakter prawny ma rozstrzygnięcie, którego legalność miałaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Przedmiotem zaskarżenia stała się opinia Kuratora Oświaty wydana w odniesieniu do Uchwały Rady Gminy Wałcz z dnia 26 lutego 2013 r., Nr XXX/172/2013 w sprawie przekazania do prowadzenia Fundacji Lider Wałecki Szkoły Podstawowej w Dębołęce, podjętej na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 5 ust. 5g ww. ustawy stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły. W momencie poprzedzającym wniesienia skargi w orzecznictwie sądowym pojawiały się rozbieżności co do charakteru prawnego opinii organu stanowiącego nadzór pedagogiczny. I tak np. w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi opinia taka winna być uznawana za akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (wyrok z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 283/11). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prezentował pogląd, że opinia taka jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok z dnia 10 października 2012 r., sygn. II SA/Po 552/12). Uznanie, że opinia organu stanowiącego nadzór pedagogiczny ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej określanej skrótem "p.p.s.a.", obligowałoby skarżącego do uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, złożonego w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Natomiast w przypadku przyjęcia, że opinia taka stanowi akt nadzoru nad działalnością gminy, takowy obowiązek by nie istniał. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przy czym, w myśl art. 102a ww. ustawy, w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Poczynione uwagi wskazują jak istotną kwestią było należyte zakwalifikowanie opinii Kuratora Oświaty wydawanej w ramach art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Pogląd w tej sprawie zajął ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 93/13 (opubl. na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W uzasadnieniu ww. wyroku stwierdzono, że "wydawana na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty opinia organu sprawującego nadzór pedagogiczny jest środkiem nadzoru określonym art. 89 ust. 1 u.s.g., a tym samym aktem nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Przez pojęcie "akt nadzoru należy bowiem rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów państwa (nie tylko organów nadzoru w rozumieniu art. 171 Konstytucji RP), którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru – por. szerzej Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle ustaleń orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), ST 2001, nr 1-2, s. 92 i n." Dalej NSA zauważył, że uchwała podjęta na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty "(...) to inna niż akt prawa miejscowego uchwała rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Istotną cechą tych aktów, odróżniającą je od aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że w następstwie ich wydania powstaje nowa sytuacja prawna (nałożenie obowiązku, nadanie uprawnienia, zniesienie istniejącego stosunku prawnego). Tymczasem akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa." Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawioną wyżej argumentację. To natomiast skutkować musiało stwierdzeniem, że skarga została złożona po terminie. Jeżeli opinia Kuratora Oświaty z dnia [...] r., będąca aktem nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., została doręczona Radzie Gminy w dniu [...] r., co wynika z kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującej się w aktach Kuratora, to termin 30 dni do jej zaskarżenia, stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a., upływał z dniem [...] r. Tymczasem skarga została sporządzona w dniu [...]r., a nadana pocztą [...] r. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. O zwrocie stronie skarżącej 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.