II SA/Sz 508/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014r. sprawy ze skargi Gminy Biały Bór na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 kwietnia 2014 r. nr NK.3.4131.76.2014.SA w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej oddala skargę. Burmistrz w dniu 24 lutego 2014r. wydał Zarządzenie nr 16/2014 w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej. Jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazał art. 15 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W § 1 zarządzenia Burmistrz ustalił wysokość opłat netto, za dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku, w następujący sposób: 1) koszt kserokopii każdej strony: a) czarno-białej w formacie A 4 -0,50 zł, A 3 -1,00 zł b) kolorowej w formacie A 4 - 2,50 zł, A 3 -5,00 zł 2) koszt wydruku każdej strony: a) czarno-białej w formacie A 4 - 0,50 zł, A 3 - 1,00 zł b) kolorowej w formacie A 4 - 2,50 zł, A 3 - 5,00 zł 3 ) zapis na dyskietce wraz z nośnikiem 2,50 zł 4) zapis na płycie CD-ROM/DVD wraz z nośnikiem 2,50 zł 5) opłata za pracę w godzinach nadliczbowych, pobierana w przypadku otrzymania wyjątkowo pracochłonnego żądania, które musi być wykonane przy uwzględnieniu dodatkowego czasu pracy pracownika przetwarzającego informację - opłatę ustala się indywidualnie przy zastosowaniu algorytmu O = N + m x W , gdzie: O = opłata za informację, N - cena nośnika, m - czas potrzebny na przetworzenie informacji wyrażony w minutach, W - wielkość wynagrodzenia pracownika przetwarzającego informację w przeliczeniu na minuty. Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 kwietnia 2014 r. stwierdził nieważność § 1 pkt 5 ww. zarządzenia nr 16/2014 Burmistrza z dnia 24 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnianie informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Wojewoda podał, że postanowienie zawarte w § 1 pkt 5 zarządzenia, w sposób istotny narusza przepis art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia, ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Regulacja ta nie stanowi bowiem podstawy ustalenia opłaty za dodatkową pracę pracownika, choćby w godzinach nadliczbowych, związaną z przygotowaniem informacji publicznej. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. ustawy, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Jak zaś wynika z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę tylko wówczas, gdy ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Opłata o jakiej mowa w art. 15 ust. 1 omawianej ustawy, nie może być nakładana z uwagi na ilość informacji, których udostępnienia domaga się wnioskodawca ani też z tego tylko tytułu, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Wojewoda wskazał, że udostępnienie informacji publicznej jest takim samym obowiązkiem jak każdy inny, nałożonym na organy gminy. Gmina nie może w związku z tym pobierać opłat za jego wykonanie, tylko dlatego, że zatrudnieni przez nią urzędnicy w godzinach pracy nie są w stanie w terminie, obowiązkowi temu podołać. Powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Burmistrz Gminy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. Skarżący wskazał, iż tworząc uchylony przez Wojewodę przepis § 1 pkt 5 zarządzenia, kierowano się obowiązującymi w tym zakresie poglądami, utrwalonymi w doktrynie i orzecznictwie, wedle których pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika jest ograniczone do przypadków otrzymywania przez organ wyjątkowo pracochłonnego żądania, którego wykonanie będzie możliwe jedynie po godzinach pracy. Pobieranie opłat w przypadkach bardzo pracochłonnych zleceń winno stanowić choćby minimalną barierę w stosunku do osób, które domagają się udostępnienia informacji publicznej nie w usprawiedliwionym celu, lecz z przyczyn nie zasługujących na aprobatę z punktu widzenia interesu społecznego jak np. chęć utrudnienia lub nawet sparaliżowania pracy urzędu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze. zm.) sądy administracyjne zostały powołane także do orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W rozpatrywanej sprawie, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawa nie narusza; trafnie zaś wskazuje na istotne naruszenie prawa przez Burmistrza, który wydał zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie. Wojewoda słusznie bowiem stwierdził, iż zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 poz. 782) każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, i że dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny - o czym stanowi art. 7 ust. 2 ww. ustawy. Odstąpienie od zasady bezpłatności może mieć miejsce tylko w sytuacji przewidzianej w art. 15 ust. 1, który stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wysokość pobieranych przez organ opłat winna odpowiadać poniesionym przez organ rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Wskazany wyżej sposób udostępnienia informacji odnosi się do materialnej formy udostępnienia wnioskowanej informacji, a nie do czasu pracy pracownika organu przygotowującego udzielenie informacji. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do naliczania dodatkowych kosztów za ten czas pracy, nawet gdyby był to czas w tzw. godzinach nadliczbowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Wr 505/04 Lex 135272, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 113/10 Lex 674717). Jak trafnie podkreślił Wojewoda, udzielenie informacji publicznej z mocy art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest jednym z ustawowych obowiązków gminy, takim samym jak każdy inny nałożony na organ gminy. Ustawodawca nie przyznał gminie, za wykonywanie tego obowiązku, uprawnienia do pobierania od wnioskodawcy dodatkowej opłaty będącej wynagrodzeniem dla pracownika za jego nakład pracy. Zakwestionowany w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody § 1 pkt 5 zarządzenia przekracza zatem dyspozycję normy zawartej w art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która zezwala jedynie na pobieranie rzeczywistych kosztów powstałych w wyniku szczególnego sposobu udostępnienia informacji publicznej, a także – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji. Nie przewiduje on (ani żaden inny przepis tej ustawy) wydania aktu administracyjnego w postaci zarządzenia określającego zryczałtowane koszty udzielenia informacji publicznej. Należy też dodać, iż w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej chodzi o "dodatkowe koszty". Na jego podstawie dopuszczalne jest zatem pobieranie opłaty odpowiadającej tym rzeczywistym ale dodatkowym kosztom związanym z koniecznością udzielenia informacji we wskazanej przez wnioskodawcę formie. Mogą to też być koszty dodatkowego nakładu pracy, nie związanej z bieżącym funkcjonowaniem danej jednostki organizacyjnej, zobowiązanej do udzielenia informacji, jednakże koszty te winny być każdorazowo wykazane, a nie określone ryczałtowo. Poza tym użyte w kwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzeniu Burmistrza określenie "opłata za pracę w godzinach nadliczbowych, pobierana w przypadku otrzymania wyjątkowo pracochłonnego żądania, które musi być wykonane przy uwzględnieniu dodatkowego czasu pracy pracownika przetwarzającego informację" jest nieostre i niejasne, i nie definiuje ściśle sytuacji przewidzianej w art. 15 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.