II SA/Sz 512/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej E. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz D., ustalił na rzecz E. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne, na dz. nr [..], obręb [...] D., ul. [...]. Na skutek odwołania S. R. i P. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydaną decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza D. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ wskazał m.in., że ustalając warunki zabudowy Burmistrz powinien określić dopuszczalną szerokość elewacji frontowej budynku, która co do zasady powinna być wartością średnią tego parametru z obszaru analizowanego, z dopuszczalną tolerancją wynoszącą 20%. Dalej Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie spoosbu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) jest jedna elewacja frontowa budynków na działce, wobec powyższego wskazanie przez organ I instancji dwóch elewacji frontowych: innej dla budynku mieszkalnego od strony wschodniej i innej dla budynku gospodarczego od strony południowej jest błędne. Ponadto organ nie wyjaśnił zamiaru inwestorskiego, ponieważ z wniosku inwestora wynika, iż docelowo działka ma być zabudowana jednym budynkiem mieszkalnym, gdyż rozbudowywany budynek gospodarczy w całości ma pełnić funkcję mieszkalną i ma być połączony w jedną bryłę z odbudowanym budynkiem mieszkalnym. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz D. decyzją z dnia [...]r., nr [...] ustalił na rzecz E. G. warunki zabudowy dla rzeczonej inwestycji. W uzasadnieniu potwierdził, że wniosek przewiduje połączenie budynku mieszkalnego i gospodarczego w jedną bryłę, jak na większości analizowanych działek, zgodnie z zasadą kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje więcej budynków niż tylko druga połowa bliźniaka. W większości są to budynki mieszkalne połączone z budynkami gospodarczymi dwukondygnacyjnymi. Dalej wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii dotyczących zgodności inwestycji z przepisami budowlanymi, w tym spraw związanych z zacienieniem i nasłonecznieniem oraz lokalizacji miejsc postojowych, ponieważ badane są one w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższą decyzją nie zgodzili się K. L., S. R. i P. R. wnosząc odwołania, na skutek których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza D. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium ponownie wskazało na błędy w zakresie ustalenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) Burmistrz D. ponownie ustalił na rzecz E. G. warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu, organ ponownie wywiódł, iż wniosek przewiduje połączenie budynku mieszkalnego i gospodarczego w jedną bryłę, jak na większości analizowanych działek, zgodnie z zasadą kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Odnosząc się do wyznaczonego obszaru analizowanego, wyjaśnił, że obejmuje on więcej budynków niż tylko druga połowa bliźniaka i w większości są to budynki mieszkalne połączone z budynkami gospodarczymi dwukondygnacyjnymi. Ponownie wyjaśnił również, iż w przedmiotowym postępowaniu nie rozstrzyga się kwestii związanych z zacienieniem, nasłonecznieniem i lokalizacją miejsc postojowych oraz zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy nie przewiduje lokalizacji garażu w budynku. Końcowo zaznaczył, że ustalone warunki zabudowy zapewniaja ochronę uzasadnionych intersów osób trzecich wystepujących w obszarze oddziaływania obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji P. R., wnosząc o jej uchylenie, zarzucił, prowadzenie sprawy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji przez dotychczasowego urbanistę, który według jego wiedzy obecnie wykonuje zadania w Gminie D. Wskazując na obecną zabudowę działek nr [...] oraz projektowaną zabudowę na działce nr [..] zarzucił, że będzie to pierwszy budynek o takiej bryle na Osiedlu R., co godzi w ład przestrzenny. Ponadto zarzucił odmienne wskazywanie w kolejnych analizach urbanistycznych parametrów szerokości elewacji frontowych budynków na działkach nr [...] (pierwotnie szerokość 9m, obecnie 24,5m do granicy działki) oraz [...] (pierwotnie 7, 7,5, i 7m, obecnie 14, 15,5, i 13,5m) oraz brak ustalenia w decyzji nr [...] wszystkich parametrów wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy jak również, że ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej budynku (widełkowo od 14,5 do 25m) powinna być wartością ściśle określoną, z dopuszczeniem tolerancji tej wartości do 20%. Ponadto, jego zdaniem, wysokość elewacji frontowej nie powinna być ustalana widełkowo, a z zaskarżonej decyzji nie wynika zamiar rozbiórki i nadbudowy budynku gospodarczego. W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją wydaną w dniu [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało Burmistrzowi D. sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przywołując w pierwszej kolejności regulacje zawarte w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., Kolegium poddało w wątpliwość zakreślony obszar analizowany, obejmujący odległość trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] (30m) wokół terenu inwestycji (obszar położony w odległości 180m od jej granic), wywodząc, że decyzja o warunkach zabudowy nr [..] jest kolejną wydaną na wniosek tego samego inwestora dla tego samego terenu (dz. nr [...]), jednakże dla innej inwestycji. Niemniej w obydwu sprawach (decyzja Nr [...]) zamiarem inwestora jest rozbiórka istniejącego budynku mieszkalnego i budowa nowego. Tymczasem sporządzając analizę urbanistyczną w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] wyznaczono obszar analizowany przyjmując za front działki nr [...] jej wschodni bok. Zatem w takich samych okolicznościach sprawy organ I instancji w różny sposób ustala front działki nr [...], co jest niedopuszczalne. Front działki, tj. ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę jest okolicznością obiektywną i nie wpływa na nią zamiar rozbiórki. W dalszej części, odnosząc się do obliczenia parametru średniego szerokości elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizy, który z uwagi na położenie działki nr [...] przy skrzyzowaniu ulic oraz z uwagi na położenie frontu tej działki na jej dłuższym boku, organ ustalił obliczając średnią z szerokości elewacji usytuowanych równolegle do dłuższego boku działki, niezależnie od położenia elewacji frontowych, SKO wskazało, iż stoi ono w sprzeczności z metodą obliczania tego parametru wyrażoną w § 6 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony działki, wyznacza się bowiem dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1 § 6). W efekcie przyjętego sposobu dokonanych obliczeń, nie ustalono średniego wskaźnika szerokości budynków w obszarze analizy. Tym samym aktualnie, organ nie ma podstaw do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla projektowanej inwestycji, nawet gdyby zamierzał ustalić inną jej szerokość niż na podstawie obliczonej wartości średniej – na zasadzie wyjątku przewidzianego w ust. 2 § 6. Prawidłowo natomiast, w ocenie Kolegium, organ z zastosowaniem odstępstwa od zasady ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki nr [...] ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy jako średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 rozporządzenia). Przy ustaleniu wskaźnika wysokości elewacji frontowej organ I instancji dokonał analizy tego wskaźnika w obszarze analizowanego i ustalił go jako skrajne wartości – minimalną i maksymalną (od 2,5 do 5,9m). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast jeśli wysokość ta na działkach sąsiednich tworzy uskok, to wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Tymczasem z opisowej części analizy urbanistycznej nie wynika, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich (nr [...] ) przebiega równo, czy z uskokiem. Z danych zawartych w tabeli wynika, że na działce nr [..] i nr [...] wysokość okapu jest taka sama, skutkiem czego wysokość krawędzi elewacji dla wnioskowanej zabudowy powinna być ustalona jako przedłużenie krawędzi wysokości elewacji na działkach. Oceniając kwestie ustalenia geometrii dachu, organ I instancji przeanalizował cechy przekryć dachowych w obszarze analizy, ujmując w tabeli opisowej po dwie wartości kąta nachylenia połaci dachów przypisane do każdej z działek. Z powyższego, zdaniem Kolegium należy domniemywać, że wskazane dwie wartości wynikają z podania osobno kąta nachylenia dachu dla budynku mieszkalnego oraz osobno dla budynku towarzyszącego zabudowie mieszkaniowej na działce. Z danych zawartych w tabeli wynika, że budynki mieszkalne posiadają dachy o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci wynoszącym 45o, natomiast budynki towarzyszące zabudowie mieszkaniowej posiadają dachy o kącie nachylenia połaci wynoszącym 10o. Skoro projektowana inwestycja ma obejmować rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego, budowę nowego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, który docelowo ma łączyć się z istniejącym budynkiem gospodarczym na działce w jedną bryłę z budowanym elementem mieszkalnym i docelowo również ma przyjąć funkcję mieszkalną, to kąt nachylenia połaci dachowych powinien być ustalony według jednej, określonej wartości jak w innych budynkach mieszkalnych, tj. 45o. Podobnie przy ustalaniu parametru wysokości kalenicy, organ również wskazał jej dwie wartości przypisane dla każdej z działek, zamiast jednej, którą określa się w sytuacji gdy istniejące budynki mieszkalne posiadają jednakową wysokość mierzoną do głównej kalenicy. Końcowo Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna w dalszym ciągu wymaga weryfikacji co do obszaru analizy, co uzależnione jest od ostatecznego i konsekwentnego ustalenia frontu działki nr [...], a w tym celu to inwestor winien wskazać, gdzie znajduje sie front działki nr [...]. Zweryfikować należy także ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizy oraz wątpliwości odnoszące się do sposobu ustalenia wskaźnika wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Z bezzasadne Kolegium uznało natomiast zarzuty odwołania odnoszące się do osoby urbanisty, wyjaśniając, iż jedynym wymogiem ustawowym przy jego wyborze jest to, aby była to osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów spełniająca warunki z art. 60 ust. 4 ustawy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane dla decyzji o warunkach zabudowy, co skutkowało nieuwzględnieniem przez Kolegium zarzutów w tym zakresie. Powyższą decyzję SKO w S. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. inwestorka wnosząc o jej zmianę lub uchylenie. Odnosząc się do kwestionowanego przez Kolegium ustalenia frontu działki i związanego z tym obszaru analizy, skarżąca przywołując obowiązujące w tym zakresie regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wywiodła, że narożne usytuowanie budynku wzdłuż dwóch ulic powoduje, że ma on dwie elewacje stanowiące przedłużenie dwóch pierzei zabudowy wzdłuż dwóch ulic o kierunku północ-południe i wschód-zachód w linii ściany wschodniej i południowej wyburzanego budynku mieszkalnego, które jednocześnie stanowią przedłużenie pierzei zabudowy na działkach sąsiednich wzdłuż dwóch ulic. Z uwagi na fakt, że wg projektu koncepcyjnego, wjazd na teren działki oraz główne wejście do budynku zostało zlokalizowane od strony południowej, zgodnie z istniejącym orzecznictwem ustalono, że frontem działki będzie jej południowa granica o długości 30 m i zgodnie z tym obszar analizowany będzie stanowił teren w promieniu 90m (3 x 30m) wokół działki nr [...]. Nadto - zdaniem skarżącej - ustalenie frontu działki nie ma znaczenia dla merytorycznych rozstrzygnięć wydanej decyzji. Odnośnie zarzucanego błędnego ustalenia szerokości elewacji frontowej skarżaca stanęła na stanowisku, że ze względu na specyficzne położenie działki nr [...] przy skrzyżowaniu ulic i wynikające z tego odmienne położenie frontu działki na jej dłuższym boku, gdzie stosunek boków działki przekracza 2 : 1, szerokość frontu dla planowanego budynku ustalono obliczając średnią z szerokości elewacji usytuowanych równolegle do dłuższego boku działki, niezależnie od położenia elewacji frontowej. Przyjęcie do obliczeń wszystkich elewacji frontowych, w większości przypadków usytuowanych równolegle do krótkiego boku działki, byłoby mylące i dające wypaczone wyniki nie zapewniające kontynuacji form zabudowy. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Kolegium wskazującym na błędne ustalenie wysokości elewacji frontowej, wywodząc, że budynki na działkach sąsiednich (nr [...]) składają się, jak wszystkie w obszarze analizy, z części "Mg" o wysokości okapu 3,0m oraz części "Md" o wysokości okapu 2,5 i 5,9m. Zatem już te pojedyncze budynki mają różne wysokości okapu, a więc ich wysokość przebiega tworząc uskok, w związku z czym zachodzi przypadek z § 7 pkt 3 rozporządzenia. Zastosowanie przepisu punktu 3 – ustalenia wysokości na poziomie średniej w obszarze analizy (ok. 4m) byłoby w tej sytuacji niewłaściwe, ponieważ nie zapewniłoby możliwości kontynuacji form zabudowy. Paradoksalnie umożliwiłoby odbudowę budynku o parametrach identycznych jak budynku bliźniaczego części Mg i Md na działce nr [...] o wysokości elewacji odpowiednio 3,0m i 5,9m. Za błędne skarżąca uznała także stanowisko Kolegium stwierdzające złe ustalenie nachylenia połaci dachu, podnosząc, że budynki analizowane składają się z dwóch, formalnie różnych części i różnią się wysokością okapu i kalenicy dachu oraz układem połaci dachowych. Ustalając dopuszczalne nachylenie połaci dachu tylko 45o, bez uwzględnienia geometrii dachów części dachów występujących w obszarze analizy nie zostanie zapewniona możliwość kontynuacji geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Podobnie zastosowanie na części Md budynku wysokości okapu na poziomie 5,9m jak postuluje Kolegium, spowoduje, że przy nachyleniu połaci dachu 45o kalenica znajdzie się na niedopuszczalnej i niespotykanej w obszarze analizy wysokości ok. 12m. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.), dalej przywoływanej jako: "u.p.z.p.", która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie jednak takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 w/w ustawy, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi zatem ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 w/w ustawy). Ponieważ celem tej zasady jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego, podzielić należy pogląd, prezentowany w orzecznictwie sądowym, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2007r., II SA/Po 437/07, niepublikowany). Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zwężająco np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać jednakże poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być zrealizowania inwestycja objęta wnioskiem. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przy braku planu miejscowego w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w tym wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wskazanych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Dokonana przez organ I instancji analiza nie budzi wątpliwości co do tego, że stanowiła podstawę do ustalenia, iż teren objęty zakresem planowanej inwestycji u zbiegu ulic ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, planowane zamierzenie inwestycyjne w istocie nie jest związane ze zmianą dotychczasowej funkcji zabudowy działki nr [...], a jedynie z przebudową i rozbudową istniejących obiektów z zachowaniem dotychczasowej funkcji (nawet przy znacznym zwiększeniu jej rozmiaru i gabarytów obiektów, nie może budzić wątpliwości, zasadność wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji spełniającej ogólne wymogi art. 61 § 1 u.p.z.p. Wskazać należy, iż w myśl zasady dobrego sąsiedztwa, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie ma podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zwężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane. Pod pojęciem "linii zabudowy" należy rozumieć linię powstała z przedłużenia istniejącej już zabudowy, w części najbardziej zbliżonej do drogi publicznej, wyznaczająca odległość od pasa drogowego. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, którym winna być pozostała część nieruchomości inwestora, znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Z uwzględnieniem przepisów odrębnych. Tym samym do inwestora należy określenie tego, w jaki sposób dokona lokalizacji planowanej inwestycji na terenie należącej do niego nieruchomości. Oceny legalności decyzji o warunkach zabudowy nie można dokonywać w oderwaniu od funkcji tej decyzji i jej podstaw ustawowych, którą jest w szczególności zachowanie ładu przestrzennego, tj. takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zasady ustalania cech nowej zabudowy, wyraźnie w rozporządzeniu mają charakter pomocniczy dla realizacji zasady zachowania ładu przestrzennego. Najważniejszą z nich jest zachowanie dotychczasowej funkcji terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Zachowanie tej ciągłości jak stwierdza sam organ – w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Zastrzeżenia odwołującego się budziły szczegóły architektoniczne (linia zabudowy, wysokość okopu, kąt połaci dachowych). Odwołujący się nie wykazał jednak niezgodności ustaleń organu I instancji zawartych w jego kolejnej decyzji (po jej dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy) z wynikami przeprowadzonej analizy warunków i cech zabudowy. Niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, iż inwestor nie wykazał z której strony znajduje się front działki, choć dla inwestora przyjęta przez urbanistę stroną południowa (dłuższa), według której ustalono zasięg obszaru analizowanego, nie budziła wątpliwości. Nie można również uznać za wadliwe widełkowe, wynikające z uwzględnienia zasady wskazanej w 6 rozporządzenia określenie szerokości elewacji frontowej. Wbrew twierdzeniom odwołującego, które podzielił organ odwoławczy, z analizy akt postępowania, w szczególności map, w oparciu o które dokonywano analizy, na obszarze tym istnieje zabudowa, do której nawiązuje projektowana inwestycja. W tym stanie rzeczy skargę E. G. uznać należało za zasadną i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 li. a P.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.