II SA/Sz 515/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. i R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. i R. Ł. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Prezydent Miasta w dniu [...]r. decyzją Nr [...] o warunkach zabudowy ustalił dla R. i J, Ł. warunki zabudowy dla terenu położonego na [...], na którym planowana jest rozbudowa istniejącego domu letniskowego określając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez wskazanie: 1. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycyjnego – max. 20%. 2. szerokości elewacji frontowej wraz z rozbudową – max. 10, 80 m z zachowaniem właściwego nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach na działkach nr [...], wymogów przeciwpożarowych oraz prawidłowych odległości rozbudowywanego budynku od granicy działek nr [...] wynikających z warunków techniczno-budowlanych. 3. geometrii dachu - dach stromy co najmniej dwuspadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych min. 35 stopni bez konieczności określania kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki z uwagi na różnorodność geometrii dachów w sąsiedztwie oraz narożnikową lokalizację terenu inwestycyjnego, która stwarza możliwość kompozycji połaci dachowych nie tylko od strony frontu działki. Nadto organ stwierdził, że z analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiącej integralną część ww. decyzji wynika, że z uwagi na położenie terenu inwestycyjnego poza pierzeją drogi publicznej (ul.[...]), biorąc pod uwagę różnorodne usytuowanie budynków względem dróg wewnętrznych, dla potrzeb planowanego zamierzenia budowlanego, odstępuje od ustalenia wymagań dla linii zabudowy, gdyż pozostaje to bez wpływu na luźny układ urbanistyczny istniejącego zespołu zabudowy letniskowo-rekreacyjnej. Następnie w dokumencie tym wskazano, że : -ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycyjnego (20 %) nie przekracza średniej wielkości tego wskaźnika obliczonej dla działki w sąsiedztwie, -ustalona szerokość elewacji frontowej (10, 80 m) nie przekracza średniej szerokości elewacji frontowych budynków na działkach sąsiednich z tolerancją do 20 % -ustalona wysokość elewacji frontowej (max. dwie kondygnacje naziemne, w tym użytkowe poddasze) nie przekracza dominującej wysokości elewacji frontowych o zróżnicowanej wysokości górnej krawędzi budynków na działkach sąsiednich, -ustalona geometria dachu nawiązuje do dominującej geometrii dachów budynków na działkach sąsiednich. Do decyzji załączono mapę sytuacyjną stanowiącą jej integralną część. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i S. S. zgłaszając sprzeciw w odniesieniu do planowanej rozbudowy domku letniskowego na [...]. Zdaniem odwołujących się, z koncepcji rozbudowy domku wynika, że w miejsce dotychczasowego obiektu powstanie szeregowiec o długości 12 m, szerokości 4 m, i wysokości 9 m, który parametrami odbiega od istniejącej formy i stylu zabudowy osiedla i który zepsuje walory estetyczne sąsiedniej działki oraz ograniczy nasłonecznienie tej działki, a w konsekwencji i roślinność. Skarżący wskazali, że wskutek rozbudowy domku zmniejszy się odległość między budynkami na działkach nr [...] do 7 m, a jak wynika z pisma z dnia [...]r. Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej, załączonego do odwołania, odległość między budynkami winna wynosić 8 m, wysokość dopuszczalna dla zabudowy – 7,5 m . Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzją z dnia 2 marca 2007r. Nr SKO/J.W/420/715/07 uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Organ II instancji uznał, że niniejsza sprawa nie została przez organ I instancji dostatecznie wyjaśniona. W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniając zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a zatem ustalenie warunków zabudowy dla nowej zabudowy powinno nastąpić z poszanowaniem zabudowy sąsiedniej (jeżeli taka istnieje). A także wskazał na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które w § 3 ust. 2 określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości (...) nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W związku z powyższym organ uznał, że brak jest uzasadnienia na objęcie przez organ I instancji obszarem analizowanym 28 działek, bowiem analizowanie zabudowy całego niemal osiedla narusza wyżej powoływane przepisy i zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organu II instancji wyliczenie wskaźnika zabudowy jest nieprawidłowe zarówno z powodu objęcia obszarem analizowanym 28 działek z pominięciem przedmiotowej działki, na której istnieje już budynek letniskowy, ale też z powodu zastosowanej metody wyliczenia tego wskaźnika. Według § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy równa się sumie powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego dzielonej przez sumę powierzchni działek objętych analizą z uwzględnieniem również działki będącej przedmiotem nowej zabudowy, jeżeli jest ona juz zabudowana. Określając wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ I instancji winien ustalić udział powierzchni biologicznie czynnej, co wynika z brzmienia § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Od powyższej decyzji J. i R. Ł. wnieśli do Sądu skargę. Skarżący ustosunkowując się do twierdzeń organu II instancji wskazali między innymi, że granice obszaru przyjętego do analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu wyznaczone zostały, zgodnie z § 3 ust. 2 roporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej niż 50 m., a zatem ww. przepis wyznacza w zasadzie minimum zakresu terenu, który powinien być objęty analizą. Z kolei żaden z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje na konieczność określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, dlatego też w decyzji o warunkach zabudowy tej powierzchni nie określono. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 184 z 2003, poz. 1589), na które powołuje się w decyzji organ II instancji, dotyczy właśnie oznaczenia i nazewnictwa i jako akt wykonawczy do ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa sposobu dokonywania obliczeń tej powierzchni. Jedyną zatem wykładnią możliwego przestrzegania udziału powierzchni biologicznie czynnej może być wyłącznie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75 z 2002, poz. 690 ze zmianami), w którym to w § 39 i § 40 ust. 1 jest mowa o udziale powierzchni biologicznie czynnej, ale tylko dla działek przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki oświaty i wychowania. W dalszych wyjaśnieniach skarżący podali, że do obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki prawidłowo organ I instancji nie brał pod uwagę działek inwestycyjnych nr [...], ponieważ są one terenem inwestycyjnym dla nowej zabudowy (rozbudowa jest nową zabudową), dla której ustala się nowe parametry w oparciu o parametry zabudowy i zagospodarowania na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym. Obszar analizowany na którym przeprowadza się analizę parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to obszar wokół działek inwestycyjnych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Następnie skarżący podnieśli, że w wydanej decyzji o warunkach zabudowy określono sposób zagospodarowania terenu, przeznaczenie i gabaryty planowanej rozbudowy. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma obowiązku i wymogu wykazywania w warunkach wymagań ładu przestrzennego istniejącej i planowanej powierzchni zabudowy. W załączniku do złożonego przez Inwestora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] - wysokość planowanej rozbudowy to maksymalnie 750 cm . Dlatego też organ bezzasadnie powołuje się w decyzji na twierdzenia K. i S. S., że planowana jest budowa szeregowca o dł. 12 m i wys. 9 m, który odbiega od istniejącej formy i stylu architektonicznego zabudowy [...]. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem wolnostojącym zarówno przed jak i po rozbudowie, zaś szeregowiec to jeden z wielu oddzielnych i niezależnych budynków wybudowanych w jednym szeregu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji wskazał na przepis art.54 pkt 2 w związku z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy). Nadto podkreślił, że z wyliczenia matematycznego, według metody przyjętej w przepisie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla działek wymienionych w skardze wynosi 0,19%. Zatem wskaźnik ten, nawet bez uwzględnienia działek inwestycyjnych nie odpowiada wskaźnikowi ustalonemu w decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy. Uczestnik postępowania S. S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga J. i R. Ł. jest uzasadniona. Zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu jest możliwe w przypadku spełnienia łącznie pięciu warunków tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawodawca w ust 1 pkt 1 ww. przepisu wskazał, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wprowadzony tym przepisem wymóg dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy (cech, parametrów) do zagospodarowania terenu sąsiedniego. Cechy nowej zabudowy oraz szczegółowy sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona w ramach niniejszego postępowania analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez organ I instancji nie odpowiada wymaganiom ww. rozporządzenia i narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, albowiem organ I instancji bezzasadnie objął obszarem analizy 28 działek z pominięciem działki dla której ustala się warunki zabudowy. Nie sposób zgodzić się z powyższym twierdzeniem organu II instancji. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pojęcie "działki sąsiedniej" nie jako działki bezpośrednio sąsiadującej, graniczącej z działką inwestora, ale jako działek znajdujących się na obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por. wyrok WSA z 18.11.2004r. IV SA/Wa 332/04 LEX nr 164687). Nadto zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem i nie mniejszej jednak niż 50 m od działki, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie (§ 3 ust. 2), co, zdaniem Sądu, oznacza, że ustawodawca dopuszcza przyjęcie większych odległości, natomiast nie mogą być one mniejsze. Wobec powyższego uznać należy, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z powołanymi przepisami i z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, co słusznie podkreśliła strona skarżąca w skardze. Nietrafny jest również zarzut organu II instancji co do wadliwego sposobu wyliczenia przez organ I instancji wskaźnika wielkości nowej zabudowy z powodu nieuwzględnienia działki będącej przedmiotem nowej zabudowy, jeżeli jest ona już zabudowana. Przepis § 5 powoływanego wyżej rozporządzenia określa, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z powyższego przepisu w żaden sposób nie wynika wymóg uwzględniania działki (dla której ustala się warunki zabudowy) przy obliczaniu średniego wskaźnika wielkości zabudowy obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia, o którym mowa wyżej, obszar analizowany wyznacza się wokół działki będącej przedmiotem nowej zabudowy. Zatem, stanowisko organu w tej kwestii nie znajduje uzasadnienia w żadnym z powoływanych przepisów. W tej sytuacji uznać należy, że stanowisko organu II instancji w powyższym zakresie oparte zostały na niewłaściwej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów powoływanego wyżej rozporządzenia tj. § 3 i § 5 - co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ wskazał na brak określenia przez organ I instancji, przy obliczaniu wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki czy terenu, udziału powierzchni biologicznie czynnej, której ustalenia, zdaniem organu, wymaga przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. 164, poz. 1589). Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji brak jest pogłębionej analizy prawnej co do konieczności określenia w decyzji o warunkach zabudowy udziału powierzchni biologicznie czynnej. Ogólne stwierdzenie organu II instancji o istnieniu takiego obowiązku, bez należytego wyjaśnienia tej kwestii, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać uzasadnienia decyzji. Jak wynika z akt, organ I instancji odstąpił od ustaleń w zakresie wymagań dla linii zabudowy, gdyż uznał, że pozostaje to bez wpływu na luźny układ urbanistyczny istniejącego zespołu zabudowy letniskowo-rekreacyjnej. Organ II instancji nie zajął się tym obowiązkowym elementem decyzji o warunkach zabudowy, chociaż z § 4 rozporządzenia wynika konieczność ustalenia obowiązującej linii zabudowy. Zatem, zdaniem Sądu, zachodzi w rozpoznawanej sprawie konieczność uzupełnienia dokonanej analizy i jej wyniku. Przyjmuje się w zasadzie, że obowiązującą linię zabudowy wyznacza się od frontu działki. Za front działki w myśl § 2 ust. 5 ww. rozporządzenia rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wjazd lub wejście na działkę odbywa się drogą publiczną lub wewnętrzną. Zarówno skarżący jak i uczestnik postępowania S. S. podali na rozprawie sądowej, że z tej samej drogi wewnętrznej mają wjazdy i wejścia na działkę, co Ich zdaniem wynika z dołączonej do akt mapy (k-8). Istniejący sposób zagospodarowania działek (działki objętej wnioskiem i działek bezpośrednio sąsiadujących z tą działką) mógłby wskazywać na istnienie przesłanek do ustalenia linii zabudowy. Wątpliwości w tym zakresie winny być przedmiotem rozważań organu i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji. W tej sytuacji należy uznać, że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, które winien rozstrzygnąć w sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu, natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.