II SA/Sz 518/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Dyrektor Zarządu Dróg, działają z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004r. Nr 140, poz. 1481) i uchwały Nr XV/226/2004 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, nałożył na Spółkę A., karę pieniężną w wysokości [...] za zajęcie pasów drogowych, tj.[...] , poprzez umieszczenie reklam bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na skutek interwencji mieszkańców pracownicy Zarządu Dróg dokonali kontroli ulic [...] stwierdzili zajęcie pasów drogowych ul. [...] polegające na umieszczeniu konstrukcji reklamowych o treści bez zezwolenia zarządcy drogi, wolnostojących stelaży o powierzchni każdej strony: [...] oraz dwustronnej wolnostojącej konstrukcji o wymiarach [...] w okresie od [...]. Ustalono, że wszystkie reklamy zostały oznaczone logo Spółki A., posiadały jednolitą grafikę, zostały wykonane w barwach odpowiadających barwom jakimi posługuje się Spółka A. oraz informowały o atrakcyjnych cenach i wysokich rabatach a ponadto reklamy umieszczone na metalowych stelażach zawierały informację o nowo otwartej placówce przy ul. [...]. Zajęcie pasa drogowego pracownicy udokumentowali protokołem kontroli z dnia [...] w którym opisali czynność pomierzenia reklam. Pracownicy sporządzili także dokumentację fotograficzną oraz dołączyli mapy, na których odwzorowano lokalizację reklam w terenie. W związku z zaistniałą sytuacją zarząd drogi podjął czynności w celu ustalenia, czy na zlokalizowanie i umieszczenie reklam w pasie drogowym było wydane zezwolenie. Badanie to dało wynik negatywny, bowiem nikt o wydanie takiego zezwolenia nie występował. Wobec niespełnienia przez umieszczającego reklamy obowiązku wystąpienia o zgodę na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) oraz stworzenie sytuacji zagrażających bezpieczeństwu publicznemu (w rejonie, bez zachowania skrajni i przejść dla pieszych) zarząd drogi podjął działania w celu niezwłocznej likwidacji reklam. W dniu [...] po zasięgnięciu informacji w Inspektoracie organ ustalił, że przy ul. [...] została zarejestrowana przez podmiot – Spółka A.[...] . Dane zostały potwierdzone na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Zarząd Dróg pismem z dnia [...] doręczonym w dniu [...] zawiadomił Spółkę A. , zwaną dalej Spółką A. , o umieszczeniu w sposób niedozwolony reklam i wezwał ją do przedstawienia do wglądu dokumentów świadczących o prawnej możliwości umieszczenia reklam. Ponadto, zawiadomiono Spółkę A. o planowanych oględzinach miejsc umieszczenia reklam w dniach [...] i pouczono o prawie udziału w tych czynnościach i możliwości zadawania pytań i wyjaśnień. Oględziny zostały przeprowadzone zgodnie z planem, lecz nie uczestniczył w nich przedstawiciel Spółki A. Kontrole przeprowadzone w dniach[...] . potwierdziły zajęcie pasów dróg w obrębie ul. [...] przez przedmiotowe reklamy. Natomiast w dniu[...] ., o czym świadczy zapis z protokołu oględzin, część reklam, w ilości [...] sztuk została usunięta. Pozostała nadal umieszczona [...] wolnostojąca, dwustronna tablica reklamowa o wymiarach[...]. Organ I wskazał, że powyższy stan faktyczny potwierdzał również wynik oględzin dnia [...] Ostateczna likwidacja reklam została stwierdzona przez zarządcę drogi w dniu [...] Z powyżej wskazanych kontroli i oględzin zostały sporządzone protokoły i wykonane zdjęcia, które zostały dołączone do akt administracyjnych sprawy. Pismem z dnia [...] doręczonym w dniu [...]organ ponownie zawiadomił Spółkę A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W piśmie z dnia[...]. Spółka A. zakwestionowała ustalenia organu twierdząc, że nie umieszczała, ani nie zlecała umieszczania przedmiotowych reklam. Prowadziła jedynie akcje promocyjną w postaci kolportażu gazetki informacyjnej, umieszczaniu tablic reklamowych w pojazdach oraz poprzez sprzęt nagłaśniający. Spółka A. nie była w stanie wskazać konkretnej osoby działającej na jej szkodę. Organ I instancji nie dał wiary tym wyjaśnieniom uznając, że tylko Spółka A. miała interes faktyczny i prawny w umieszczeniu przedmiotowych reklam. Nie zostały nadesłane żadne dokumenty wykluczające udział Spółki A. w umieszczeniu reklam z jej logo w pasach drogowych. W ocenie organu złożone przez Spółkę A. oświadczenia mają na celu przerzucenie na bliżej nieokreślone osoby trzecie odpowiedzialności za działanie sprzeczne z prawem. Jeżeli Spółka A. zleciła innemu podmiotowi przeprowadzenie kampanii reklamowej lub wykonanie reklam albo jeśli nie zlecała, a posiada wiedzę, kto mógłby to zrobić, miała czas i możliwość przedstawienia tych dowodów organowi. Jeżeli było to działanie na szkodę Spółki A. i nieuprawniony podmiot posłużył się jej nazwą i logo, to powinna była zgłosić ten fakt organom ścigania. Ponieważ dowody takie nie zostały przedłożone na żadnym etapie postępowania organ uznał, że to Spółka A. ponosi odpowiedzialność za umieszczenie reklam w pasie drogowym. Wyjaśniając, że nałożenie kary pieniężnej jest sankcją za niewywiązanie się z obowiązku uzyskania wymaganego prawem zezwolenia i nie należy do uznania administracyjnego organ na potwierdzenie tego stanowiska powołał orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 831/07. W tak ustalonych okolicznościach faktycznych, organ I instancji powołaną wyżej decyzją z dnia[...] . nałożył karę pieniężną w wysokości [...] na Spółkę A., którą ustalił za zajęcie pasów drogowych bez wymaganego pozwolenia, poczynając od [...] obliczając jej wysokość na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka A. potwierdziła w odwołaniu, jest właścicielem, pod nazwą Spółki A. , mieszczącej się przy ul.[...]. Z całą stanowczością Spółka A. zaprzeczyła, że przedmiotowe reklamy stanowiły jej własność i oświadczyła, że nie jest w stanie wskazać podmiotu działającego na jej niekorzyść. W ocenie Spółki A., umieszczenie reklam było przejawem działalności nieuczciwej konkurencji. Przedmiotowa decyzja w ogóle nie powinna być wydana, bowiem narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 10, art. 61 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien wszcząć postępowanie, wezwać wszystkie zainteresowane strony i zebrać materiał dowodowy, czego nie uczynił. Uzasadnienie decyzji oparto także na błędnym zastosowaniu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, ponieważ bez udowodnienia organ uznał, iż odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego była Spółka A. Powołane w decyzji orzeczenie również nie uzasadniało stanowiska zarządcy drogi, gdyż z jego treści wynika, że podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego był bez wątpienia ustalony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia[...] . Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 1, ust. 12 ustawy o drogach publicznych, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg postępowania oraz ustalenia organu I instancji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego ul.[...]. Organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 40 ust. 1, ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wskazując tym samym, iż umieszczenie reklam w pasie drogowym wymaga wydania decyzji administracyjnej. W przypadku zaś zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stwierdza, że zarządca drogi zobligowany jest wymierzyć karę pieniężną w wysokości [...] opłaty za zajęcie pasa drogowego. Kolegium stwierdziło, że przepis ten nie uzależnia poniesienia kary pieniężnej od winy zajmującego pas drogowy, ani też nie daje podstaw do uzależnienia kary od uznania zarządcy drogi. Kolegium nie uwzględniło zarzutu nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie przedmiotowych reklam wskazując, że trudno jest przyjąć, iż jakikolwiek inny podmiot prowadzący działalność w branży aptekarskiej reklamuje informację, że u konkurenta leki są tańsze. Zdaniem organu odwoławczego, strona nie wyjaśniła także na czym ma polegać nieuczciwe działanie konkurencji. Kolegium ustaliło, że w dniach od [...] ul. [...]oraz do dnia [...] . na [...]miało miejsce zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia. Kolegium uznało za prawidłowe ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego w poszczególnych okresach i wskazało, że prawidłowo została wymierzono na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych kara przy uwzględnieniu wysokości stawki opłaty wynikającej z załącznika do uchwały Nr XV/226/2004 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych. Kolegium podkreśliło, że wysokość kary nie zależy od uznania organu wymierzającego tę karę. Sposób obliczenia kary wynika wprost z przepisów ustawy o drogach publicznych, nie pozostawiając w tym zakresie dowolności. Organ nie ma także uprawnienia do odstąpienia od wymierzenia kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych niezgodnie z prawem. Ponadto Spółka A. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka A. powołała zarzuty stawiane uprzednio w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca podała, że jej oświadczenie, iż nie jest autorem reklamy było składane wielokrotnie i jest zgodne z prawdą. Nie jest to więc uchylanie się od odpowiedzialności i próba obchodzenia przez Spółkę A. przepisów. Według Spółki A. decyzja organu I instancji nie powinna być wydana, ponieważ narusza przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 10, art. 61, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie zebrał materiału dowodowego, w którym przedstawiłby odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutów bezpośrednio dotyczących decyzji Kolegium z dnia [...] ., Spółka A. podniosła, iż stwierdzone przez nią rażące naruszenie prawa związane z podjęciem decyzji organu I instancji nie zostały usunięte przez organ odwoławczy, czym Kolegium naruszyło przepis art. 138 Kpa. Ponadto zaskarżonej decyzji Spółka A. zarzuciła naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa poprzez nie umieszczenie w jej uzasadnieniu faktycznych powodów odmowy wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeń składanych przez Spółkę A. Skarżąca zarzuciła ponadto Kolegium naruszenie przepisu art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego i brak chęci jego wyjaśnienia w należyty sposób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi powołuje się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które Kolegium w całości podtrzymało. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem jej zgodności z prawem materialnym mającym w sprawie zastosowanie oraz zgodności z przepisami prawa procesowego w granicach orzekania zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a.) nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w którykolwiek ze sposobów opisanych w art. 145 § 1 tej ustawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2), bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że przesłankami wymierzenia kary administracyjnej na jego podstawie są : - zajęcie pasa drogowego, - brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem. W rozpatrywanej sprawie istota sporu w zasadzie nie dotyczy kwestii wykładni wyżej przytoczonego przepisu, lecz jest konsekwencją negowania przez stronę skarżącą podstawy faktycznej jej odpowiedzialności. Skarżąca Spółka A. zarówno w pismach w toku postępowania wyjaśniającego, w odwołaniu, a także w skardze konsekwentnie twierdzi, że wprawdzie jest właścicielem pod nazwą Spółki A. [...] jednakże nie jest sprawcą ustawienia bez wymaganego zezwolenia w pasach drogowych dróg opisanych w zaskarżonej decyzji, przedmiotowych tablic reklamujących tę aptekę. Skarżąca nie przeczy faktom ujawnienia tychże tablic reklamowych, nie kwestionuje ustaleń organów orzekających w sprawie co do liczby, reklam, ich powierzchni, czasookresu funkcjonowania w pasach drogowych poszczególnych ulic, lecz podnosi zarzuty błędu w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego a w konsekwencji błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji na okoliczność podmiotu będącego właścicielem przedmiotowych reklam. W ocenie Sądu zarzuty te są chybione. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do przyjęcia, że materiał ten został zebrany w sposób naruszający art. 7, 77§ 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, iż poza ustaleniem podmiotu gospodarczego, który był reklamowany przez przedmiotowe tablice reklamowe, treść tych tablic nie zawierała żadnej informacji pozwalającej na ustalenie podmiotu który zlecił ich wykonanie i ustawienie w pasie drogowym określonych dróg, jak też na ustalenie wykonawcy tychże tablic. Z drugiej zaś strony organy orzekające w sprawie dysponowały oświadczeniem Spółki A. będącej właścicielem, stwierdzającym, że nie zleciła ustawienia spornych reklam i nie wie kto mógł to zrobić oraz zawierającym sugestię działania konkurencji w złej wierze. Taki materiał dowodowy organy zdołały zebrać i taki materiał miały obowiązek poddać ocenie. Okoliczność, że skarżąca Spółka A. udzieliła tego rodzaju wyjaśnienia, a brak było dowodu na działanie innych podmiotów nie mogła stanowić przeszkody do poddania tych wyjaśnień ocenie, przeciwnie, organ miał obowiązek rozpatrzenia tych wyjaśnień na tle całokształtu ujawnionych okoliczności sprawy i wskazania czy wyjaśnieniom tym daje wiarę czy też uznaje je za niewiarygodne i wskazania okoliczności, na których oparł swoje rozumowanie. Zdaniem WSA, odmowa dania wiary twierdzeniom Spółki A. na powyższe okoliczności nie była błędem, aczkolwiek trzeba mieć zastrzeżenia do tej części uzasadnienia decyzji, w której organ I instancji rozbudował kwestię interesu prawnego strony w prowadzeniu i reklamowaniu działalności gospodarczej, gdyż z tej okoliczności samoistnie nie wynika własność spornych reklam. Ten błąd w rozumowaniu nie miał jednak wpływu na wynik sprawy. Faktem niezaprzeczalnym bowiem jest, że każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą ma interes faktyczny w jej reklamowaniu, a ta okoliczność w powiązaniu z logiką sytuacyjną zdarzeń wynikających z toku postępowania wyjaśniającego prowadzi do wniosku o trafności dokonanej przez organy orzekające w sprawie oceny dowodów prowadzącej do odmówienia wiary sugestii jakoby bliżej nieustalone podmioty usytuowały w pasie drogowym tablice reklamujące ściśle określoną skarżącej Spółki A. w ramach zwalczania jej jako konkurencji na koszalińskim rynku. Przy przyjęciu za wiarygodną takiej wersji organ musiałby jednocześnie uznać, że te bliżej nieustalone podmioty miały również możliwość zapoznania się z pismem organu I instancji z dnia [...], którym zawiadomiono Spółkę A. o ujawnieniu reklam w pasie drogowym ulic [...] o wszczęciu w związku z tym postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oraz o planowanych w dniach [...] terminach oględzin. Jak się bowiem okazało i co wynika ustaleń decyzji organu I instancji, po przesłaniu skarżącej Spółce A. tego pisma już w toku oględzin w dniach [...] tablice reklamowe z pasa drogowego ul. [...] zostały usunięte i przeniesione na parking przy ul.[...], a pozostała w pasie drogowym ul. [...] tablica reklamowa, zaś oględziny w dniu [...] wykazały usuniecie wszystkich konstrukcji reklamowych ze wskazanych wcześniej pasów drogowych. Wbrew też wywodom skargi, organ odwoławczy poddał ocenie własnej zebrany w sprawie materiał dowodowy i wskazał dlaczego twierdzeniom strony odmówił wiary. Dowodzi tego ten fragment uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, w którym Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołania kwestionującego prawidłowość ustalenia podmiotu odpowiedzialnego stwierdziło, trudno bowiem przyjąć, że jakikolwiek prowadzący działalność branży reklamuje swojego konkurenta poprzez informację, że u niego (czyli u konkurenta) są najtańsze w mieście, że są za [...] , że stosuje się rabaty [...] również skarżący wyraźnie nie wskazał na czym ma polegać nieuczciwe działanie konkurencji w tym zakresie. Nie można zatem skutecznie twierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się zarzucanych skargą ani żadnych innych istotnych naruszeń przepisów postępowania, a w szczególności nie znalazł podstaw do podważenia dokonanych zaskarżoną decyzją ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, te bowiem stanowią logiczną konsekwencję bezbłędnej oceny dowodów. Przyjęta w zaskarżonej decyzji materialnoprawna ocena dokonanych ustaleń, prowadząca do wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest niewadliwa i została w uzasadnieniach prawnych decyzji organów orzekających w sprawie należycie wyjaśniona. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi oraz nie dostrzegając z urzędu istotnych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.