II SA/Sz 519/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. R. K., prowadzący P., zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], w obrębie S. Pismem z dnia 19 lipca 2012 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz tego samego dnia wystosował pismo do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), z zapytaniem, czy planowana zabudowa działki nr [...] w S. nie koliduje z wybranymi wariantami budowy dróg ekspresowych S6 i S11. Pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. GDDKiA poinformowała, iż działka nr [...] w obrębie S. koliduje z przebiegiem drogi ekspresowej S6 na odcinku K. – B. - K. Ponadto w piśmie wskazano, iż bardziej szczegółowe informacje w tej kwestii będą znane po opracowaniu koncepcji programowej, w ramach której powstanie wstępny projekt podziału nieruchomości, zaś ostateczny projekt podziału planuje się opracować na etapie projektu budowlanego. W chwili obecnej nie są znane terminy rozpoczęcia dalszych etapów prac projektowych oraz rozpoczęcia inwestycji. W zakończeniu pisma wskazano, że w przypadku częściowego zajęcia działki nr [...] pod inwestycję drogową, pozostała część działki znajdować się będzie w zasięgu oddziaływania akustycznego projektowanej drogi ekspresowej . W wyniku rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 19 lutego 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2,art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Po tej części decyzji w której zawarto pouczenie stron o prawie złożenia odwołania, organ zamieścił informację przekazaną przez GDDKiA, że działka nr [...] koliduje z przebiegiem drogi ekspresowej S6 na odcinku K. – B. – K. W przypadku częściowego zajęcia pod inwestycję drogową, ewentualna pozostała część działki nr [...] znajdować się będzie w zasięgu oddziaływania akustycznego projektowanej drogi ekspresowej. Z uwagi na powyższe uwarunkowania na działce zostaną przekroczone obowiązujące obecnie normy hałasu. W związku z tym realizacja budynku mieszkalnego spełniać będzie musiała wymagania określone w § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Kopię decyzji przesłano do wiadomości GDDKiA. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział odwołał się od wymienionej wyżej decyzji Wójta Gminy, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu podniesione zostały zarzuty wydana decyzji z naruszeniem przepisów określonych w art. 7 - art. 9 K.p.a. Uzasadniając powyższe zarzuty Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że decyzją z dnia 9 lipca 2010 r., nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku G., wg wariantu V/Va w podwariancie I i jednocześnie określił warunki realizacji tej inwestycji. Uchwałą nr 10/2011 Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia wieloletniego programu pod nazwą Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015, budowa drogi S6 na odcinku G. – S. przewidziana została do realizacji po 2013 r. W dniu 21 lutego 2013 r. GDDKiA dokonała w trybie przetargowym wyboru wykonawców opracowania dokumentacji projektowej dla 6 odcinków pod nazwą "Budowa drogi S6", która będzie elementem wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej. Z chwilą wydania tej decyzji możliwe będzie rozpoczęcie inwestycji drogowej, a z momentem uprawomocnienia się tej decyzji, nieruchomość przeznaczona pod drogę stanie się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji środowiskowej, a więc przesądzenia o wariancie realizowanej drogi, według stanowiska WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1408/10, zachodzi na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, konieczność umieszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru pasa terenu pod budowę drogi. W ocenie odwołującego się, analogiczna ocena stanu winna być dokonana, gdy teren nie jest objęty miejscowym planem, a wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. W myśl art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a obowiązek ten winien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, a jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi szczegółową, urzędową informację, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę, co wiąże się z koniecznością wydatkowania przez inwestora, często znacznych środków pieniężnych. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednocześnie w jak najmniejszym stopniu naruszyć prawa właścicieli nieruchomości przy realizacji celu publicznego. W orzecznictwie przyjmuje się, że ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia co prawda cel publiczny, ale tylko wówczas gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. W niniejszej sprawie, etap poszukiwania innego rozwiązania przeprowadzono na etapie wyboru wariantu przebiegu drogi, oceniając 6 wariantów jej przebiegu. W podsumowaniu powyższego stwierdzono, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która w sposób bezpośredni koliduje z projektowaną inwestycją publiczną, jest niezgodne z przepisami K.p.a., jak i ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, gdyż odwołujący się nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem wbudowanym wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w S. Kolegium powołało się na treść art. 28 K.p.a. a następnie na wybrane fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, w którym omówiono cechy interesu prawnego, "który ma być interesem osobistym, własnym, indywidualnym, konkretnym, aktualnym a nie ewentualnym oraz sprawdzalnym obiektywnie. Strona występuje w sprawie na podstawie roszczenia prawnego, które musi się opierać na przepisie prawa, musi zatem istnieć przepis będący podstawą do konkretnego roszczenia". Z powyższego wynika, że tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści i stanowiący podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Odnosząc się do kwestii budowy drogi ekspresowej Kolegium wskazało, że z faktu planowania na określonym terenie inwestycji celu publicznego, która będzie realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie można wyprowadzić wniosku, że w związku z tym odwołujący się nabywa przymiot strony. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wprowadzają odmienny tryb postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji "drogowych". Nie można zatem w odniesieniu do odwołującego się mówić o interesie prawnym w postępowaniu z wniosku właściciela działki nr [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego. Decyzje ustalające warunki zabudowy nie są decyzjami uznaniowymi organu lecz ich ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane; organ ustalający warunki zabudowy, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji jak i odmowa ustalenia warunków zabudowy, musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami nakładającymi expressis verbis konkretne ograniczenia. Pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział wniósł skargę na wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie i wskazała, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia, a więc przesądzenia, że to właśnie ten wariant drogi będzie realizowany, zachodzi konieczność umieszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru odpowiedniego pasa terenu pod budowę drogi. Od tego momentu zarządca drogi ma interes prawny we wszystkich postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości przewidziane pod realizację drogi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego - wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - umarzająca postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem złożonym od decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy. Rozstrzygnięcie oparte na wskazanej podstawie prawnej stosuje się w sytuacji, gdy rozpoznanie samego odwołania przed organ wyższego stopnia stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego może być w szczególności cofnięcie odwołania, złożenie odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony w postępowaniu, jak również brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wobec którego złożono odwołanie. W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził zaistnienie drugiej z powołanych przyczyn, tj. brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie i umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, że strona skarżąca nie ma w sprawie przymiotu strony. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są jedynie: wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości na której inwestycja ma być realizowana, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie włada gruntami położonymi w sąsiedztwie działki nr [...]. obręb B., ani też nie posiada jeszcze stosownego pozwolenia na ich zabudowę. Dopiero uwzględnienie Programu Budowy Dróg Krajowych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa może stanowić przepis odrębny, sprzeciwiający się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie. Powyższe dowodzi, że strona skarżąca nie wykazała, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych postępowaniem o warunki zabudowy, ani działek sąsiadujących. Z faktu, że na określonym terenie planowana jest inwestycja celu publicznego, która będzie realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wypływają jakiekolwiek uprawnienia strony skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją o ustalenie warunków zabudowy. W tym kontekście wskazać należy, że szczególną cechą interesu prawnego jest realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Zatem, skoro stronie skarżącej w chwili obecnej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, to stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo uznało, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w tym w kwestionowaniu decyzji ustalającej te warunki i umorzyło postępowanie odwoławcze. Na marginesie wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 19 lutego 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji Wójt Gminy zamieścił informację o ewentualności zajęcia części lub całej działki pod infrastrukturę drogi ekspresowej S6. Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, zaś zarzuty zawarte w skardze nie doprowadziły do podważenia jej legalności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.