II SA/Sz 52/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. i M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], umarzającej postępowanie w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych w części budynku mieszkalnego nr [...], na działce oznaczonej nr [...] w C., gm. B. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 105 § 1 kpa po stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane nie naruszyły norm materialnoprawnych umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli J. i M. S., współwłaściciele budynku. Skarżący wnieśli odwołanie "w związku z przedłożonymi tendencyjnie dowodami sprawy". Organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania, odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że decyzją z [...] uwzględniającą w całości skargę J. i M. S. złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. umarzającą postępowanie w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych w części budynku mieszkalnego nr [...], posadowionego na działce nr [...] w miejscowości C., skierowano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący kwestionując zasadność wydanych decyzji podnieśli, że na skutek wykonania przez współwłaściciela budynku robót budowlanych nie mogą właściwie użytkować swojego mieszkania, ponieważ nie mają dostępu do urządzeń technicznych znajdujących się na strychu budynku, takich jak przewody dymowe i kanały wentylacyjne oraz nie mogą przeprowadzać kontroli stanu technicznego dachu i więźby dachowej. W związku z tym Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...], przeprowadził ponowną kontrolę wykonanych samowolnie przez współwłaściciela budynku A. T. robót budowlanych, pod kątem przestrzegania przepisu § 99 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących dojść i przejść do urządzeń technicznych. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że ściana działowa na poddaszu nie została wykonana przy okazji robót budowlanych przeprowadzonych przez A. T., ale wybudowano ją w okresie wznoszenia budynku. Ustalono też, że w części środkowej przedmiotowej ściany znajduje się otwór drzwiowy umożliwiający swobodne poruszanie się po obu częściach strychu, przez co istnieje dostęp do urządzeń technicznych obiektu. W związku z tym, uwzględniając także treść oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, ustalono, że przedmiotowe roboty nie spowodowały naruszenia konstrukcji budynku i wykonano je zgodnie z warunkami technicznymi. Istnieją, zatem podstawy do umorzenia postępowania, ponieważ w myśl art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje taką decyzję, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła J. S. wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo. Skarżąca, w uzasadnieniu skargi, opisała dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że w latach 1995 – 2005 A. T. dokonał samowoli budowlanej, polegającej na przebudowie domu, tj. zlikwidowaniu głównego wejścia do budynku od strony ulicy wraz ze schodami i wstawieniu w tym miejscu okna, zdemontowaniu drewnianych schodów prowadzących na poddasze. Natomiast wewnątrz korytarza zabudowano otwory drzwiowe skarżącej prowadzące na korytarz oraz podniesiono poziom posadzki, co całkowicie uniemożliwiło jej wstęp na wspólnie użytkowany korytarz. Prowadzone w sprawie dokonanej samowoli budowlanej, przez organy nadzoru budowlanego, postępowanie zakończyło się jego umorzeniem po stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane nie naruszyły konstrukcji budynku i są zgodne z warunkami technicznymi. Zdaniem skarżącej, wbrew ustaleniom poczynionym przez organy orzekające w sprawie, dokonane samowolnie przez współwłaściciela budynku, roboty budowlane nie pozwalają na normalne użytkowanie jej mieszkania, ponieważ brak jest stałego dostępu na poddasze będące częścią wspólną budynku. Brak w związku z tym dostępu do urządzeń technicznych takich jak przewody dymowe i kanały wentylacyjne, a także do więźby dachowej, która wymaga remontu. Tym samym naruszone są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Poza tym legalizacja samowoli budowlanej prowadzi do obejścia przepisów Prawa budowlanego, które stanowią, że prace budowlane, jakie dokonał współwłaściciel wymagały pozwolenia na budowę oraz zgody skarżącej, a której inwestor nie uzyskał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. W piśmie z dnia 14 maja 2008 r. uczestnik postępowania A. T. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że przed Sądem Rejonowym w Stargardzie Szczecińskim, prowadzona jest sprawa (sygn. akt. [...]) o zniesienie współwłasności między nim a J. S., co być może sprawi, że postępowanie administracyjne stanie się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. W myśl art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny w toku postępowania działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organ, pomimo wskazanych wyżej obowiązków procesowych, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych i nie orzekł o całości sprawy. W piśmie M. S. z dnia [...], wszczynającym postępowanie administracyjne wskazano, że dokonane samowolnie przez A. T., w częściach wspólnych budynku, roboty budowlane polegały na rozebraniu schodów od strony drogi i zamontowaniu w tym miejscu okna, zdemontowaniu schodów na strych, które stanowiły jedyny dostęp na strych i do komina, zamontowaniu na ścianie wewnętrznej wspólnego korytarza, płyty gipsowo-kartonowej i zablokowaniu w ten sposób możliwości korzystania z korytarza. Wskazany w powyższym piśmie zakres samowolnie wykonanych robót potwierdził organ nadzoru budowlanego w protokole oględzin dokonanych w dniu [...] (k. 7 akt administracyjnych), następnie w decyzji z dnia [...], jak również organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] uchylającej decyzję organu I instancji. Podobnie w toku dalszego postępowania w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Do tego też zakresu robót odniósł się organ I instancji w decyzji z dnia [...] umarzającej postępowanie, a także organ odwoławczy w decyzji z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz w decyzji z dnia [...] wydanej na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. W konsekwencji, po dokonaniu dodatkowych oględzin w dniu [...] organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe i wskazał w uzasadnieniu, że roboty budowlane polegające na likwidacji drzwi wejściowych od strony frontowej budynku oraz schodów na strych stanowią zakłócenie korzystania ze współwłasności, a organem właściwym w tych sprawach jest sąd cywilny. Stanowisko organu I instancji zaaprobował organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] będącej przedmiotem kontroli z rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że poprzestanie przez organ na ustaleniu, że część robót stanowi zakłócenie korzystania ze współwłasności i tym samym wyłącza te roboty z zakresu postępowania administracyjnego było niczym nieuzasadnione i dowolne. Stanowiło bowiem w istocie uchylenie się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie. Trzeba podkreślić, że wszystkie czynności, dokonywane samowolnie przez współwłaścicieli, stanowią naruszenie tej postaci własności, co nie wyłącza stosowania środków prawnych uregulowanych w przepisach budowlanych. Przedmiotowe postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego odbywa się w trybie administracyjnym, a rozstrzygnięcie w zakresie materialnoprawnym opiera się na treści przepisów Prawa budowlanego, sfera cywilnoprawna pozostaje natomiast poza zakresem jurysdykcji organów administracji, chyba że przepis szczególny stanowiłby inaczej, co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien odnieść się do całości robót budowlanych dokonanych samowolnie, o których jest mowa we wniosku o wszczęcie postępowania i dopiero wtedy, po dokonaniu pełnych ustaleń, rozstrzygnąć sprawę. Skoro organ odwoławczy zaaprobował nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, tym samym naruszył przepisy prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.