II SA/Sz 520/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego A. F. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w sprawie ustalenia H. J. wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał H. H. zasiłek rodzinny na E. J. na okres od dnia [...] r. do dnia [..] r. w wysokości [...] zł miesięcznie i na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez H. J. w postaci zasiłku rodzinnego przyznanego decyzją z dnia [...] r. na okres od [...] r. do [...] r. w łącznej wysokości [...] zł, w tym należność główna [...] i odsetki ustawowe na dzień [...] r. – [...] zł, a nadto odsetki do dnia spłaty. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 27 ust. 2 ustawy wskazując, że jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się zaś świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenia prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy). Następnie organ powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał, że H. J.. pobierała w okresie od [...] r. świadczenie rodzinne, pomimo zaistnienia okoliczności, które winny spowodować ustanie ich wypłaty, o których to ww. nie poinformowała organu. Postanowieniem Sądu z dnia [...] r. sygn. akt[...] , które uprawomocniło się [...] r., ustalono bowiem miejsce pobytu córki E. J.. przy ojcu, zaś strona została pouczona o obowiązku niezwłocznego powiadamiania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych zarówno w złożonym przez nią wniosku jak i w decyzji z dnia [...] r. Od powyższej decyzji H. J. wniosła odwołanie podnosząc, że córka przebywa w internacie, a u niej, pomimo postanowień Sądu, w każdy wolny dzień od zajęć szkolnych, co wiąże się z określonymi wydatkami. Podkreśliła, że świadczenie rodzinne na córkę zostało zrealizowane w sposób prawidłowy, a wysokość świadczenia nie pokryła nawet wydatków związanych z przebywaniem u niej córki w weekendy. Ponadto strona opisała swoją trudną sytuację materialną i życiową, jednocześnie wnosząc o umorzenie kwoty stanowiącej świadczenia nienależnie pobrane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, w motywach wymienionego na wstępie rozstrzygnięcia stwierdziło, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie organu II instancji, akta administracyjne sprawy potwierdzają, że córka odwołującej się E. H. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r. pozostaje pod opieką ojca – K. H. , zaś odwołująca się zarówno we wniosku jak i w decyzji z dnia [...] r. została pouczona o obowiązku powiadomienia organu o zmianach, mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że organ I instancji, mimo zaistniałych okoliczności (ustalenie przez Sąd miejsca pobytu E. J ) wypłacał odwołującej przyznane świadczenia, a tym samym świadczenia pobrane za okres od [...] r. są świadczeniami nienależnie pobranymi w myśl przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, iż w odwołaniu od decyzji, strona złożyła również wniosek o umorzenie ustalonej przedmiotową decyzją kwoty. H. J.. decyzję z dnia [...] r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, że to ona faktycznie w okresie pobierania świadczenia sprawowała opiekę nad córką, a świadczenie rodzinne zostało przeznaczone na dziecko. Podkreśliła, że kontaktuje się z córką, która to mieszka u niej w weekendy, zaś występując o świadczenia rodzinne nie wiedziała o przeniesieniu córki do internatu. Zarzuciła, że organ nie przeprowadził prawidłowego postępowania, skoro nie ustalił gdzie faktycznie przebywa jej córką i kto wykonywał nad nią opiekę. Poza tym nie ocenił przesłanek wynikających z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy w kontekście "wpisu sądowego", iż posiada chorobę urojeniową trwałą. W piśmie z dnia [...] r. stanowiącym uzupełnienie skargi, sporządzonym przez radcę prawnego A. F zarzucano zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1, art. 27 ust. 2 oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 i ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną ich wykładnie lub nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W pierwszej kolejności podniesiono, że organ w przedmiotowej sprawie nie pouczył skarżącej w sposób należyty o obowiązku powiadamiania o wystąpieniu okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, skoro przywołał same zapisy z ustawy nie indywidualizując okoliczności jakie mogłyby dotyczyć strony. W rezultacie pouczenie nie było zrozumiałe, a organ nie poczynił żadnych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia sytuacji, czy skarżąca była świadoma pobierania nienależnego świadczenia i czy była w stanie ocenić podejmowane czynności i zaistniałe okoliczności w sposób jednoznaczny przy jej stanie zdrowia (osoba schorowana z istniejącymi zaburzeniami psychicznymi). Ponadto podkreślono, że w sposób nieuprawniony pominięto okoliczność, że faktycznie dziecko pozostawało pod opieką skarżącej, choć sąd prawnie przyznał to prawo ojcu. Tymczasem skoro celem świadczeń rodzinnych jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, to powinny być przekazane do rąk rzeczywistego opiekuna. Niezależnie od powyższego wskazano również, że organ nie zbadał w należyty sposób wniosku o umorzenie ustalonej kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem powyższego kryterium doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której uznano świadczenie rodzinne, przyznane na podstawie decyzji z dnia [...]. skarżącej na rzecz córki E. J. , za nienależnie pobrane za okres od [...] r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do tego przepisu, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zauważyć należy, że w cytowanym przepisie mowa jest o nienależnie pobranych świadczeniach, a nie o nienależnych świadczeniach. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że wskazane sformułowania nie są pojęcia tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania)(por. wyrok z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09, dostępny w Internecie). Tak więc, dla zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotne znaczenie ma łącznie spełnienie przesłanki obiektywnej (wskazane okoliczności) i przesłanki subiektywnej, to jest świadomości osoby pobierającej świadczenie, że to świadczenie jej nie przysługiwało, co wymaga ustalenia, że świadczeniobiorca został pouczony o braku prawa do ich pobierania. W kontekście zarzutów skargi, kwestią wymagającą wyjaśnienia stanowi odpowiedź na pytanie, czy rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń zostało oparte na prawidłowych ustaleniach co do spełnienia ww. przesłanek. Sąd podziela stanowisko organu, że w okresie pobierania przez skarżącą zasiłku rodzinnego, opiekę nad dzieckiem przejął ojciec na skutek prawomocnego postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] r. sygn. akt III R[...] , w którym to powierzając władzę rodzicielską nad małoletnią ojcu, jednocześnie ustalono miejsce pobytu córki przy nim. Twierdzenia skarżącej, że córka została przez ojca umieszczona w internacie i odwiedza matkę w żaden sposób nie podważają ustaleń faktycznych organu, a wręcz przeciwnie wskazują, na to, że dziecko nie mieszka z matką, zaś zasadnicze koszty utrzymania córki ponosi ojciec. W tej sytuacji rację należy przyznać organom, że pojawiła się okoliczność powodująca utratę prawa do świadczenia, skoro w myśl art. 27 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje. Z kolei, w ocenie Sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy nie rozważyły w prawidłowy sposób spełnienia warunku pouczenia, a tym samym nie wykazały zaistnienia po stronie skarżącej elementu subiektywnego w postaci świadomości adresata. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, pouczenie o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 593/08, dostępny w Internecie). Celem pouczenia jest bowiem wyjaśnienie stronie sytuacji prawnej i faktycznej, a zatem powinno odnosić się do okoliczności, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak, zawieszenie lub wstrzymanie prawa do świadczeń w sposób jasny, czytelny i zrozumiały dla strony, która niejednokrotnie nie posiada wykształcenia prawniczego. Powinno więc być takiego rodzaju, aby strona miała świadomość, że zaistnienie określonych zmian w stanie faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia, ma wpływ na prawo do świadczenia, o czym powinna poinformować organ, aby uchronić się przed zarzutem nienależnie pobranego świadczenia. W myśl art. 25 § 1 ustawy, świadczeniobiorcę obciąża bowiem obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Świadczenia rodzinne kierowane są do różnych osób, w różnym wieku, o różnym stopniu sprawności fizycznej i psychicznej i zdolnościach percepcyjnych, zatem pouczenie musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 2078/10, opubl. w Lex nr 957287). Forma pouczenia powinna być pisemna i umożliwiać świadczeniobiorcy bezpośredni i to wielokrotny dostęp do niego w celu skonfrontowania ewentualnych zmian, jakie zaszły, z jego treścią. Z tego też względu pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie świadczenia rodzinnego, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy nie mogą być uznane za spełnienie warunku skutecznego pouczenia. Innymi słowy, skuteczne pouczenie to takie, które w formie pisemnej wyraźnie opisuje, językiem dostosowanym do poziomu wiedzy prawniczej przeciętnego obywatela, wszystkie zdarzenia, jakie mogą mieć wpływ na ustanie prawa lub wstrzymanie wypłaty świadczenia, ze wskazaniem sankcji grożących w przypadku niedopełnienia obowiązku udzielenia informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2011 r., II SA/Łd 220/11, LEX nr 957344). Pouczenie powinno więc odpowiadać realizacji zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. informowania (art. 9 K.p.a. ) oraz pogłębiana zaufania do organów państwa (8 K.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organy obu instancji lakonicznie wskazały, że zarówno we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego jak i w decyzji z dnia [...] r. przyznającej zasiłek rodzinny, skarżąca została pouczona o obowiązku powiadamiania organu o zmianach, mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, jednakże nie dostrzegły, iż żadne z tych pouczeń nie odnosiło się do okoliczności faktycznej, którą następnie uczyniono jako podstawę wydanych decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zauważyć należy, że organ I instancji przyznając zasiłek rodzinny posiadał wiedzę, że rodzice dziecka nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, a zatem w tej sytuacji powinien udzielić skarżącej pouczenia z uwzględnieniem tej okoliczności faktycznej. W pouczeniu zawartym w formularzu o przyznanie zasiłku rodzinnego informując o obowiązku wynikającym z art. 25 § 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazano wszystkich okoliczności faktycznych mającym wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego. Poza tym pouczenie dotyczy nie tylko kwestii prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego ale również innych dodatków, co negatywnie wpływa na jego czytelność i zrozumiałość, skoro nie odnosi się do konkretnej sytuacji skarżącej. Nie bez znaczenia jest także fakt, że pouczenie wprawdzie zostało podpisane przez stronę, tym nie mniej skarżąca miała możliwość zapoznania się z jego treścią tylko w momencie składania wniosku, a która to czynność mogła być utrudniona z uwagi na obszerność jak i zbędność powołania niektórych informacji. Z kolei pouczenie znajdujące się w decyzji przyznającej zasiłek rodzinny sprowadza się wyłącznie do powtórzenia treści art. 25 § 1 ustawy wraz ze wskazaniem, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Bez wątpienia tak skonstruowane pouczenia, na które to powołały się organy w uzasadnieniu decyzji objętych kontrola Sądu, nie precyzują sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, a która to powoduje utratę prawa do zasiłku rodzinnego. Nie są także zrozumiałe dla przeciętnego świadczeniobiorcy, a organy nie ustaliły, czy strona była pouczona innym odrębnym pismem (ulotka) wydanym za potwierdzeniem odbioru, które zawierałoby odpowiednie informację w przystępnym języku. W aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu brak jest takiego pisma. Poza tym, jak słusznie podniósł pełnomocnik strony, organy przy ocenie świadomości skarżącej, nie wzięły pod uwagę jej stanu zdrowia psychicznego, pomimo że ta okoliczność mogła mieć znaczenie na zdolność rozumienia pouczeń i ocenę zaistniałych okoliczności. Ale nawet abstrahując od stanu zdrowia skarżącej, nie sposób uznać omawianych pouczeń za należyte. Reasumując stwierdzić należy, że pouczenia zawarte w formularzu wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego jak i w decyzji świadczenie to przyznające były niepełne, niejasne i niezrozumiałe, a tym samym nie mogły stanowić podstawy do uznania, że pobrane świadczenia były skutkiem świadomego działania skarżącej. W tej sytuacji należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz z naruszeniem prawa materialnego art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji powinien przeanalizować wystąpienie przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącej o braku prawa do pobieranego świadczenia z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, odpowiadające tym ustaleniom. Końcowo należy wyjaśnić, że Sąd nie mógł ustosunkować się do zarzutów skargi dotyczących postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, bowiem sprawa ta pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż nie mieści się w granicach sprawy (art. 134 P.p.s.a.). Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. W pkt II wyroku Sąd stosownie do art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Natomiast o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu (pkt III), orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).