II SA/Sz 520/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Prezydent Miasta K. odmówił przyznania M.B. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – W.B. z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. M.B. odwołał się od ww. decyzji, dołączając nowe zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia uzyskanego w [...] br., wnosząc o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 2 pkt 11, art. 4, 5, 13, 18, 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015r. poz. 114 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.B. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., Nr [...], odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – W.B., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przyznało M.B. świadczenie wychowawcze na [...] W.B. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł miesięcznie. Z przedłożonych akt sprawy wynika, że M.B. w dniu [...] r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w wieku do 18 roku życia, tj. na [...] W.B. Organ analizując dochody strony uzyskane z tytułu zatrudnienia w miesiącu [...] r. ustalił, iż dochód rodziny na osobę wynosił [...] zł, tym samym świadczenie na pierwsze dziecko nie przysługuje, bowiem przekracza ustawową kwotę 800,00 zł. Skład Orzekający Kolegium, po przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie M.B. od miesiąca [...]r. spełnia kryterium dochodowe, uprawniające do nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia na pierwsze dziecko, bowiem dochód netto strony na dzień rozpatrywania odwołania uzyskany z tytułu zatrudnienia podjętego w nowym zakładzie pracy w [...] r. wyniósł [...] zł + [...] zł z tytułu alimentów = [...] zł : 2 osoby = [...] zł na osobę. Zdaniem organu oznacza to, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę na dzień rozpatrywania odwołania nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, tj. kwoty 800,00 zł. Ponieważ w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba ubiegająca się jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenia rodzinne, orzeczono jak w sentencji. Prokurator Rejonowy w K. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 2 i 4 i 19 i 20, art 5 ust 3, art. 7 ust 3, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nie właściwą wykładnię tych przepisów i przyznanie M.B. prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko W.B. na okres od [...] r. do [...] r. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Prokurator ustalił, że M.B. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na [...] W.B., z którą tworzy dwuosobową rodzinę. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje osobie uprawnionej na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Dochodem rodziny - zgodnie z definicją ustawową (art. 2 pkt 4) - jest suma dochodów członków rodziny, a z kolei dochodem członka rodziny (art. 2 pkt 2) jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. W przedmiotowym przypadku rokiem poprzedzającym okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia jest rok [...] (art. 48 ustawy). Wspomniane wyżej zastrzeżenie ustawowe w postaci odesłania do art. 7 ust. 1- 3 ustawy wprowadza mechanizm swoistej aktualizacji sytuacji dochodowej rodziny w stosunku do roku poprzedzającego okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia, związany z pojęciami "utraty dochodu" i "uzyskania dochodu" (odpowiednio art. 2 pkt 19 i 20), zwłaszcza utraty zatrudnienia i uzyskania zatrudnienia rozumianego jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy (art. 2 pkt 21). Jak podkreślił NSA w wyrokach z 12.06.2008 r. (sygn. akt 1 OSK 1324/2007) i z 4.11.2011 r. (sygn. akt 1 OSK 1047/11), wydanych w odniesieniu do identycznego mechanizmu funkcjonującego w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez "utratę dochodu" należy rozumieć rozwiązanie konkretnego stosunku prawnego, na podstawie którego członek rodziny uzyskiwał dochód. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy w przypadku utraty dochodu nie uwzględnia się dochodu utraconego. Jednocześnie jej art. 18 ust. 5 stanowi, że utrata dochodu wywołuje skutek od miesiąca następującego po miesiącu, w którym utrata nastąpiła. Z kolei procedura związana z uzyskaniem dochodu po roku poprzedzającym okres, na który ustalane jest świadczenie wychowawcze przewiduje ustalenie uzyskanego dochodu z pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (art. 7 ust. 3; potocznie nazywanego "pierwszym pełnym miesiącem", gdyż często rozpoczęcie pracy następuje w środku miesiąca kalendarzowego i niższy dochód z części tylko pierwszego miesiąca nie byłby miarodajny). Zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy, w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty (tj. od miesiąca następnego po tym, z którego dochód jest dodawany do dochodu rodziny). Stosując powyższe regulacje Prezydent Miasta K. w zakresie kryterium dochodowego rodziny ustalił, że wnioskodawca M.B., który ubiegał się w tej sprawie o świadczenie wychowawcze na W.B.: - osiągnął w roku [...] dochód nieopodatkowany z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł, - utracił z dniem [...] r. zatrudnienie w firmie [...] Sp. j., w związku z czym dochód z tego zatrudnienia nie jest brany pod uwagę, - rozpoczął pracę w firmie [...] Sp. z o. o. od dnia [...] r. i za miesiąc [...] r. osiągnął z tego tytułu wynagrodzenie netto w wysokości [...] zł. Rodzina wnioskodawcy składa się z 2 osób, tj. wnioskodawcy i [...] W.B., a więc dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł: ([...]): 2 = [...] zł. W związku z tym, że powyższa kwota dochodu na osobę w rodzinie przekracza ustawowe kryterium 800,00 zł na osobę w rodzinie (obowiązujące w przypadku ubiegania się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie), określone w art. 5 ust. 3 ustawy, Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję odmowną i przyznało M.B. świadczenie wychowawcze od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie, wskazując, że rodzina wnioskodawcy zaczęła spełniać kryterium dochodowe od [...] r., bowiem w [...] uzyskał on z pracy wynagrodzenie w niższej wysokości ([...] zł), co spowodowało zmniejszenie się dochodu rodziny do [...] zł. Stanowisko przedstawione przez Kolegium jest sprzeczne z omawianą ustawą, przytoczonymi wyżej wyrokami NSA oraz stanowiskiem Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w tej materii. W przypadku uzyskania dochodu po roku poprzedzającym okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, podstawą ustalenia dochodu członka rodziny jest wyłącznie dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (art. 7 ust. 3 ustawy; w tym przypadku należało przyjąć wynagrodzenie za pracę M.B. z [...] r.), natomiast późniejsze zmiany wynagrodzenia nie mają już wpływu na dochód rodziny w rozumieniu omawianych przepisów. Dotyczy to zarówno zmian, które w kontekście kryterium dochodowego rodziny byłyby korzystne dla strony (np. obniżenie wynagrodzenia aneksem do umowy o pracę lub wypowiedzeniem zmieniającym, czy wskutek nieobecności w pracy z powodu choroby), jak i z tego punktu widzenia dla niej niekorzystne (np. otrzymanie podwyżki, nagrody, dodatku itp.). Tego typu zmiany (zdarzenia prawne) powodują co najwyżej zmianę treści stosunku pracy, a nie jego zakończenie i utratę zatrudnienia w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c ustawy, o którym mówi NSA w ww. wyrokach. Powyższe oznacza w praktyce, że z jednej strony podwyższenie wynagrodzenia pracownikowi nie spowoduje utraty przez niego świadczeń, ale z drugiej strony obniżenie go nie spowoduje nabycia do nich prawa. Prokurator stwierdził, że w tej sprawie, wskutek błędnej interpretacji przepisów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, świadczenie wychowawcze wypłacane jest stronie z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U z 2016 r., poz. 195 ze zm.),świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) dochodzie - oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych; 2) dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 1-2). Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 1 ustala, że dochód stanowią, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych – w tym miejscu następuje szczegółowe wymienienie tych dochodów (dopisek sądu). Kolejne przepisy zawarte w art. 7 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci regulują bardziej szczegółowo kwestie ustalania dochodu w przypadku zmian jego wysokości: 1. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. 2. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. 3. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Ponadto art. 2 pkt 19 i 20 ww. ustawy wymieniają kiedy następuje utrata bądź uzyskanie dochodu. Prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego (art. 18 ust. 1), z tym, że pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia [...] r., a rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy [...]. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (art. 48 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Należy także dodać, że rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz.U. z 2016 r., poz.214), zwane dalej "rozporządzeniem", zawiera między innymi, wzory dokumentów jakie należy składać w prowadzonym postępowaniu o przyznanie świadczenia. Te właśnie przepisy winny stanowić podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie. Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej sprawy sąd uznał skargę Prokuratora Rejonowego w K. za uzasadnioną. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie sprawy winno nastąpić w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na [...] M.B. złożył w dniu [...] r. Do wniosku tego załączył między innymi świadectwo pracy wskazujące, że utracił on dotychczasowe zatrudnienie w [...] r., zaświadczenie [...] Sp. z o. o. w K., że od [...] r. podjął w niej zatrudnienie oraz, że w [...] r. otrzymał wynagrodzenie w wysokości [...] zł. Ponadto przedłożył także umowę o pracę zawartą w dniu [...] r. z [...] Sp. z o. o. , z której wynika, że za pracę otrzymuje wynagrodzenie w wysokości [...] zł miesięcznie oraz premię uznaniową. W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż skarżący przedłożył zaświadczenie o zarobkach uzyskanych w [...] r., jednak w aktach brak jest takiego zaświadczenia, bowiem za zaświadczenie nie może być uznane wyliczenie wynagrodzenia do wypłaty za miesiąc [...] r. wydrukowane na drugiej stronie umowy i niepodpisane przez nikogo. Pomimo tego, Kolegium opierając się jedynie na tym dokumencie i informacji zawartej w odwołaniu, przyjęło, że M.B. zawierając nową umowę z pracodawcą utracił dotychczasowy dochód, co pozwala na ponowne ustalenie dochodu członka rodziny ([...] zł) i w rezultacie przyznanie świadczenia wychowawczego. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 1 lit. i rozporządzenia do wniosku winien być dołączony dokument określający datę utraty dochodu – w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – oraz wysokość utraconego dochodu. Dokumentu takiego w aktach nie ma. W ocenie sądu, zgromadzony w aktach niniejszej sprawy materiał dowodowy nie pozwalał na uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i wydanie nowego rozstrzygnięcia, przyznającego M.B. świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko. W tej sytuacji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a także § 2 rozporządzenia, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, sąd zwraca uwagę organu odwoławczego, że co prawda w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności dotyczące uznawania, jaki przypadek może być uznany, w świetle art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dotyczy to także odpowiednich uregulowań w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz w o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), za utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jednak obecnie zdaje się przeważać stanowisko zaprezentowane, między innymi, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1368/16 (dostępne w internecie). Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.