II SA/Sz 527/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. i L. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Upomnieniem z dnia [...] r., Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał K. i L. K. do wykonania, w terminie [...] dni od dnia jego doręczenia, obowiązku rozebrania samowolnie dobudowanej i nadbudowanej części pawilonu handlowego, położnego na działce nr [....] przy ul. [...] w [...]. W treści upomnienia organ podał, że obowiązek ten wynika z decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [....] r., i stał się wymagalny w dniu [...] r. Zobowiązany pomimo upomnienia, nie wykonał przedmiotowego obowiązku. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 119, art. 121 § 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz art. 123 Kpa, nałożył na K. i L. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylenia się zobowiązanych od wykonania obowiązków określonego w decyzji z dnia [...] r. Równocześnie wezwano zobowiązanych do: 1) wpłacenia powyższej grzywny w terminie [...]dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazane konto, gdyż w przeciwnym razie grzywna ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie [...] dni od daty doręczenia postanowienia, gdyż w przeciwnym razie na wyżej wymienionych będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Łącznie z postanowieniem doręczono K. i L. K. tytuł wykonawczy z dnia [...] r. Na postanowienie organu pierwszej instancji K. i L. K. złożyli zażalenie wnosząc o jego uchylenie, zarzucając, że wydane zostało z naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przedwczesne orzeczenie grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu zażalenia podnosili, że wymierzenie grzywny już w [...] tygodnie po wydaniu orzeczenia przed NSA o oddaleniu skargi kasacyjnej jest przedwczesne i niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł wysokość grzywny w kwocie [...] zł, a w pozostałej części postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym tj. wykonania nakazu z decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., której rozstrzygnięcie utrzymane zostało w mocy przez organ odwoławczy. Zgodność z prawem tej decyzji potwierdziły również sądy administracyjne oddalając skargi zobowiązanych – WSA wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt SA/Sz 305/03 oraz NSA wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 154/05. Przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej organ pierwszej instancji przesłał zobowiązanym pisemne upomnienie z dnia [...] r. Wysokość grzywny została wyliczona zgodnie z przepisem art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że wysokość grzywny, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Dalej organ odwoławczy podał, że jako powierzchnię samowolnie wybudowanych części obiektu należało przyjąć powierzchnię nadbudowy całego obiektu wynoszącą [...] m² oraz cenę w kwocie [...] zł. Natomiast organ pierwszej instancji przyjął powierzchnię zabudowy jako sumę powierzchni dobudowanej na poziomie terenu oraz dobudowanej w okresie późniejszym klatki schodowej, która nie była objętą nakazem rozbiórki. Nie uwzględnił zaś powierzchni zabudowy samowolnie nadbudowanej części budynku. A zatem w tym zakresie postanowienie organu pierwszej instancji rażąco naruszało przepis art. art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dlatego należało je uchylić i orzec o prawidłowej wysokości grzywny. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczona rozbiórka powinna być wykonana po otrzymaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji, chyba że sąd postanowieniem wstrzyma jej wykonanie. Jednak w przedmiotowej sprawie postanowienia takiego nie wydano. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. i L. K. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając, że wydane zostało z naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przedwczesne orzeczenie grzywny oraz rażące naruszenie art. 139 w związku z art. 144 Kpa. W uzasadnieniu skargi wskazywali, że nie wiedzieli, iż muszą dokonać rozbiórki pomimo złożenia skargi czy też następnie kasacji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto podnieśli, że organ odwoławczy zobowiązany był ograniczyć się do zarzutów odwołania i nie wolno mu było pogarszać sytuacji strony odwołującej. Pomyłka organu pierwszej instancji w zakresie prawidłowego określenia i obliczenia wysokości grzywny nie może być utożsamiana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione należy uznać za trafne. W szczególności nietrafny jest zarzut przedwczesnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Racje ma organ, że z chwilą doręczenia skarżącym ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obowiązek ten stał się wymagalny. Zachodziły zatem podstawy do przesłania skarżącym przez wierzyciela pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku, a następnie, w przypadku jego nie wykonania, wszczęcia egzekucji administracyjnej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy, zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Trafny natomiast jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 139 w związku z art. 144 Kpa, zakazujący organowi odwoławczemu działania na niekorzyść strony wnoszącej środek zaskarżenia. Słusznie skarżący wskazują, że błędne określenie przez organ pierwszej instancji powierzchni zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 139 Kpa. Stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie przepisu art. 121 § 5 ww. ustawy mogło stanowić podstawę do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nie orzekania na niekorzyść wnoszących zażalenie. Dodatkowo należy wskazać, że organ odwoławczy nie podał w jaki sposób wyliczył wysokość orzeczonej grzywny. Na podstawie danych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd nie był w stanie stwierdzić czy ustalona nowa wysokość grzywny jest prawidłowa. Nie zależnie od powyższego należy wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych obowiązany jest doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32. Zobowiązanemu zaś przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył skarżącym tytuł wykonawczy łącznie z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel lub organ egzekucyjny, jeśli ten ostatni jest jednocześnie wierzycielem. Z treści art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że tytuł wykonawczy wystawia się według określonego wzoru. Wzór ten określił w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Chodzi tu o wzór zawarty w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541). Ponadto z art. 26 i art. 27 wynika, że tytuł musi być zaopatrzony w odcisk pieczęci urzędowej. Stosownie zaś do art. 27 § 1 cytowanej ustawy tytuł wykonawczy powinien zawierać: 1) oznaczenie wierzyciela, 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację, 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek, 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego albo zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń, 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej, 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, 7) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odciski pieczęci urzędowej wierzyciela, 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach nie zawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu, 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Tymczasem tytuł wykonawczy z dnia [...] r., nr [...], ma istotne braki w tym względzie. W szczególności błędne są zawarte w rubryce [...] - dane dotyczące obowiązku o charakterze niepieniężnym, gdyż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym nie stanowiła podstawy do wydania aktu administracyjnego ustalającego obowiązek. Ponadto brakuje w nim danych identyfikujących zobowiązanego. Podanie w tym zakresie wyłącznie imion i nazwiska nie można uznać za wystarczające, bowiem może to być nie wystarczające do prawidłowej identyfikacji zobowiązanego. Wskazane nieprawidłowości w wystawionym przez wierzyciela tytule wykonawczym dyskwalifikują przedmiotowy tytuł wykonawczy z przyjęcia go do realizacji w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Dlatego też nie mógł być podstawą do wszczęcia egzekucji. A zatem bez uprzedniego usunięcia tych wad organ egzekucyjny nie mógł wydać postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wobec niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego z uwagi na wadliwość tytułu wykonawczego. Mając na uwadze opisane powyżej nieprawidłowości Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.