II SA/Sz 531/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w formie usług opiekuńczych oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...],nr [...], na podstawie 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 2,3 i 6, art. 106 ust.1, art.110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), § 1 pkt 1 ppkt b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058), w związku z § 5 ust. 1 uchwały Rady Miasta Szczecin Nr LIV/1016/06 z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, po rozpoznaniu wniosku A.S. z dnia [...], odmówił przyznania pomocy finansowej w formie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że A.S. zwrócił się z prośbą o udzielenie mu pomocy finansowej w wysokości [...] zł miesięcznie z przeznaczeniem na dofinansowanie do zatrudnienia osoby towarzyszącej, która, jak wskazał w trakcie wywiadu środowiskowego, pomagałaby mu w zakresie: prac na działce, transportu do przychodni i urzędów oraz towarzyszyła podczas wizyt lekarskich jako świadek rozmów. Organ podkreślił, że usługi opiekuńcze dzielone są na usługi świadczone w środowisku, czyli w miejscu zamieszkania danej osoby oraz usługi świadczone w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, najczęściej w zakładach administracyjnych. Jeżeli nie jest możliwe zaspokajanie potrzeb osoby w jej miejscu zamieszkania, wówczas usługi opiekuńcze realizowane są w specjalnie do tego celu powołanych zakładach administracyjnych. Prezydent Miasta S. podał dalej, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz na podstawie zebranych dokumentów w sprawie ustalono, że A.S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną H.S., a dochód rodziny wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe rodziny, które wynosi [...] zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 3 ww. ustawy usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Pomoc w pracach na działce rekreacyjnej, ani pomoc w formie transportu do instytucji, czy też obecność drugiej osoby jako świadka rozmów nie wchodzą w zakres usług opiekuńczych, mających na celu zaspokojenie niezbędnych codziennych potrzeb życiowych. Wnioskowana forma pomocy w codziennych czynnościach jest zapewniana przez żonę A.S., a czynności, o które się zwrócił we wniosku nie są potrzebami pierwszego rzędu. Ponadto, pod wskazanym adresem wnioskodawca zamieszkuje wraz z synem A.S., z którym prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, a zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy rodzice i dzieci zobowiązani są wpierać się wzajemnie. Organ I instancji poinformował również A.S., że pomoc Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie skierowana jest przede wszystkim do osób samotnych, wymagających opieki, które z różnych przyczyn są jej pozbawione i nie są w stanie we własnym zakresie zorganizować tej pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji A.S. podał, że zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności potrzebna jest mu osoba pełnosprawna jako wsparcie w życiu codziennym. Rodzina nie może spełniać tej roli, ponieważ pracuje i ma emeryturę, a jego nie stać na prywatnego opiekuna. A.S. oświadczył, że chce być bardziej szczęśliwy mając przy sobie drugą pomocną osobę, aby walczyć ze swoimi chorobami i przeciwnościami życiowymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium, odwołując się do treści art. 50 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej, wskazało, że przesłanki wskazane w powyższym przepisie muszą występować łącznie, co oznacza, że nie spełnienie choćby jednej z nich uprawnia właściwy organ do wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Dokonując oceny sytuacji skarżącego przez pryzmat wskazanych przesłanek, Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, iż A.S. (ur. [...]) prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną H.S. (ur. [...]). Podczas wizyty pracowników socjalnych żona ww. odmówiła napisania oświadczenia o wspólnym gospodarstwie domowym oraz rozmowy z pracownikami, nie wyszła z pokoju, w którym przebywała. Oddzielne gospodarstwo prowadzi syn A.S. ze swoją żoną, który jednak nie pomaga ojcu finansowo, ani usługowo. Natomiast córka mieszka w Policach, jednak wnioskodawca nie chciał podać jej dokładnego adresu. Z wywiadu środowiskowego wynika nadto, że A.S. zajmuje jeden pokój w 3-pokojowym mieszkaniu z kuchnią, łazienką i wc, które jest własnością jego i żony. Mieszkanie jest czyste oraz wyposażone w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Rodzina nie korzysta z dodatku mieszkaniowego. A.S. i jego żona nie pracują dorywczo, nikt im finansowo nie pomaga, utrzymują się ze swoich emerytur z ZUS w łącznej miesięcznej kwocie [...] zł (emerytura A.S. - [...] zł, emerytura H.S. - [...]zł). A.S. posiada znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, w codziennych czynnościach życiowych pomaga mu żona. We [...] A.S. zwracał się już z prośbą o przyznanie mu asystenta osoby niepełnosprawnej, jednakże przedstawiony mu zakres tych usług świadczonych przez MOPR nie był dla niego odpowiedni, gdyż jak stwierdził nie o taką pomoc mu chodzi. Poinformował wtedy, że chodzi mu o osobę, która mogłaby go wozić samochodem na działkę i pomagać w pieleniu ogródka. Chciałby także aby opiekun posiadał swój środek transportu. W związku z tym, że A.S. nie odpowiadał zakres usług - zrezygnował z takiej pomocy. Kolegium zaznaczyło, że A.S. nie zgłaszał problemów z samodzielnym poruszaniem się, dbaniem o higienę osobistą, ubieraniem się, czy przygotowywaniem posiłków, a pomocy osoby drugiej potrzebuje do prac na działce (ma chory kręgosłup), transportu do przychodni i urzędów (tu wnioskuje, by przyznany mu opiekun dysponował środkiem transportu) oraz towarzyszenia podczas wizyt lekarskich jako świadek rozmów. Wnioskodawca nie pozostaje jednak bez opieki, bowiem w codziennych czynnościach pomaga mu żona. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem, a takiej stałej pomocy A.S. nie wymaga, ponieważ sam wykonuje podstawowe czynności życia codziennego, porusza się również samodzielnie i nie wymaga specjalistycznej pielęgnacji. Podsumowując, organ odwoławczy podał, że pomoc społeczna powinna znajdować zastosowanie, gdy mimo własnej aktywności członków rodziny nie może przezwyciężyć trudności, w tym świadczeniu pomocy i opieki nad wymagającym tego członkiem rodziny. W pierwszej kolejności osoby i rodziny powinny zatem skorzystać z własnych zasobów i możliwości działania (skorzystania z prywatnych usług lub zorganizowania jej przez wspólnie i oddzielnie zamieszkujących członków rodziny). Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonywania stanowi przesłankę do włączenia się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z akt sprawy wynika, że sytuacja materialna A.S. jest dobra, dochód jego rodziny w wysokości [...] zł przekracza aktualnie obowiązujące ustawowe kryterium dochodowe rodziny 2-osobowej, tj. kwoty [...] zł. Na powyższą decyzję A.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści skargi podał, że nie zgadza się z decyzją Kolegium, które nie wzięło pod uwagę tego, że jako osoba ze znaczną niepełnosprawnością potrzebuje pomocy drugiej osoby, ponieważ nie może liczyć na pomoc rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący zwrócił się do sądu z wnioskiem o przesłuchanie pracownika socjalnego MOPR Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie K.S. oraz o dopuszczenie jako dowód w sprawie akt sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym [...] na okoliczność wykazania, że potrzebuje opiekuna – osoby towarzyszącej. Następnie, w piśmie z dnia [...] złożył wniosek o "nadzór sądowy nad moją osobą". Na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. skarżący poparł skargę i wnioski w niej zawarte, jak również podtrzymał wnioski zawarte w piśmie z dnia [...]. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., oddalić wnioski dowodowe zawarte w piśmie z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Na wstępie sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że sąd może przeprowadzić dowód z dokumentu, ale tylko pod warunkami określonymi w tym przepisie. Z tej przyczyny sąd oddalił wniosek skarżącego o przesłuchanie pracownika socjalnego MOPR Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie K.S. oraz o dopuszczenie jako dowód w sprawie akt sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], odmawiającą przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie usług opiekuńczych. Zastosowanie w niniejszej sprawie miały zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.". Wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). W myśl art. 50 ust. 1 u.p.s., pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Stosownie natomiast do treści art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy w części odnoszącej się do ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia (por.: wyrok WSA w Gdańsku z 3.07.2014 r. sygn. akt III SA/Gd 252/14, Lex 1500501). Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usługi są przy tym, z jednej strony - rozmiar potrzeb określonego wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Podkreślić jednak trzeba, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Dla przypomnienia, zgodnie z treścią art. 6 pkt 9 i 10 u.p.s., osobą samotną jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych, ani zstępnych. Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny. Obowiązki te ciążą zatem na małżonku, rodzicach, dziadkach, dzieciach, wnukach, w sytuacji nawet, gdy nie zamieszkują oni wspólnie z taką osobą. Zgodnie natomiast z art. 87 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082) rodzice i dzieci obowiązani są do wzajemnego szacunku i wspierania się. Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że skarżący nie spełnia warunków pozwalających, by uznać go za osobę samotną w rozumieniu cytowanego wyżej art. 6 pkt 9 i 10 ustawy o pomocy społecznej. Z niewadliwych ustaleń organów administracji wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, a w dacie orzekania przez organy, mieszkał z dorosłym synem i z jego żoną, z którymi co prawda prowadził oddzielne gospodarstwo domowe. Z ustaleń organów wynika również, że córka skarżącego mieszka w Policach. Z powyższych względów w niniejszej sprawie nie mógł zatem mieć zastosowania art. 50 ust. 1 u.p.s. W tej sytuacji wniosek skarżącego mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. – "Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić." Przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie tego przepisu – w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym na podstawie ust. 1 tego przepisu – pozostawione jest jednak uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Wskazać też trzeba, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. W ocenie sądu, organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Z ustaleń organów administracji wynika wprawdzie, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a stwierdzone u niego naruszenia sprawności organizmu powodują konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...]). Z akt sprawy nie wynika jednak, by stan zdrowia skarżącego powodował konieczność zapewnienia mu opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, co oznacza, że nie wymaga on całkowitej opieki w zakresie wskazanym w art. 50 ust. 3 u.p.s., to jest w wykonywaniu czynności higieny osobistej, przygotowaniu i podaniu posiłków, czy poruszaniu się w domu i poza nim. Stanowisko powyższe potwierdza treść indywidualnej karty usług w zakresie świadczenia usług opiekuńczych z dnia [...], z której wynika, że skarżący nie jest osobą obłożnie chorą, a przede wszystkim nie ma problemów z wykonywaniem czynności niezbędnych do samodzielnej egzystencji i z transportem, skoro posiada własny samochód, a ponadto w wykonywaniu codziennych czynności otrzymuje pomoc od żony zamieszkającej razem z nim. Rację miały zatem organy wskazując, że w zakresie czynności, w ramach których skarżący oczekuje pomocy osób drugich (do prac na działce, transportu do przychodni i urzędów oraz towarzysza wizyt lekarskich i świadka rozmów), pomocy tej winien on w pierwszej kolejności oczekiwać od dorosłych domowników. Jak już wcześniej wskazano, również córka skarżącego nie jest zwolniona z obowiązku udzielania mu wsparcia (obowiązku alimentacyjnego) jedynie z tego względu, że zamieszkuje w innej miejscowości, czy jak podał skarżący "ma swoje życie i obowiązki". Trzeba mieć także na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych rozmiarach. W konsekwencji stwierdzić należy, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z podstawowymi zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art.107 § 3 K.p.a. i nie przekroczyły granic przysługującego im uznania. Końcowo wyjaśnić trzeba, że przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych sprecyzowany został w art. 3 § 2 i art. 4 P.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w tych przepisach. Dlatego też, sąd nie mógł uwzględnić wniosku o objęcie skarżącego nadzorem sądowym. Sąd administracyjny nie może bowiem wkraczać w kompetencje innych sądów, czy organów administracji publicznej, ani zastępować ich w tym zakresie. Z tych wszystkich względów sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - skargę oddalił.