II SA/Sz 532/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 Nr 79, poz. 856 z późn. zmian.), po rozpatrzeniu odwołania G. D. D. K. i A., , od decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] ustalającej na rzecz Przedsiębiorstwa A., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...], obręb – umorzyło postępowanie odwoławcze. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia [...] R. K., reprezentujący Przedsiębiorstwo A., zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Do wniosku załączono m.in. kopię mapy zasadniczej w skali, koncepcję zagospodarowania przedmiotowej działki, podstawowe gabaryty i parametry planowanego budynku oraz zapewnienie dostawy niezbędnych mediów oraz odbioru ścieków przez właściwe jednostki. Pismem z dnia [...] organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz w tym samym dniu wystosował pismo do G. D. D.K. i A. ( ), z zapytaniem, czy planowana zabudowa działki nr [...] nie koliduje z wybranym wariantem budowy dróg [...]. Pismem z dnia [...] GDDKiA poinformowała, iż działka nr [...] w obrębie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przebiegu drogi na odcinku i istnieje możliwość jej częściowego zajęcia pod elementy infrastruktury tej drogi. Ponadto w piśmie wskazano, iż bardziej szczegółowe informacje w tej kwestii będą znane po opracowaniu koncepcji programowej, w ramach której powstanie wstępny projekt podziału nieruchomości, zaś ostateczny projekt podziału planuje się opracować na etapie projektu budowlanego. W zakończeniu pisma wskazano, iż bez względu na fakt, czy działka ta zostanie w części lub w całości zajęta pod inwestycję, czy też nie, znajdować się ona będzie w zasięgu oddziaływania akustycznego projektowanej drogi. W wyniku rozpatrzenia w/w wniosku, decyzją z dnia [...] ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W końcowej części decyzji organ zawarł informację przekazaną przez GDDKiA o ewentualności zajęcia części lub całej działki pod infrastrukturę drogi. Kopię decyzji przesłano do wiadomości do GDDKiA. GDDKiA odwołała się od w/w decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie odwołującej się, decyzja została wydana z naruszeniem przepisów określonych w art.7-9 Kpa. Uzasadniając powyższe zarzuty GDDKiA wskazała, iż decyzją nr [...]Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu drogi nr [...] do parametrów drogi na odcinku wg wariantu w podwariancie . Uchwałą nr 10/2011 Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenie wieloletniego programu pod nazwą Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015, budowa drogi na odcinku - przewidziana została do realizacji. W dniu [...] GDDKiA dokonała w trybie przetargowym wyboru wykonawców opracowania dokumentacji projektowej dla odcinków pod nazwą " ", która będzie elementem wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej. Z chwilą wydania tej decyzji możliwe będzie rozpoczęcie inwestycji drogowej, a z momentem uprawomocnienia się tej decyzji, nieruchomość przeznaczona pod drogę stanie się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji środowiskowej, a więc przesądzenia o wariancie realizowanej drogi, według stanowiska WSA, sygn. akt IV SA/Wa 1408/10, zachodzi na podstawie art. 35 ustawy o drogach publicznych, konieczność umieszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru pasa terenu pod budowę drogi. W ocenie odwołującej się, analogiczna ocena stanu winna być dokonana, gdy teren nie jest objęty miejscowym planem, a wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. W myśl art.9 Kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a obowiązek ten winien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, a jego naruszenie traktować należy jako wystarczająca przesłankę do uchylenia decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi szczegółową urzędową informację, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować; kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę, co wiąże się z koniecznością wydatkowania przez inwestora, często znacznych środków pieniężnych. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednocześnie w jak najmniejszym stopniu naruszyć prawa właścicieli nieruchomości przy realizacji celu publicznego. W orzecznictwie przyjmuje się, że ograniczenie właścicieli w ich prawie własności uzasadnia co prawda cel publiczny, ale tylko wówczas gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. W niniejszej sprawie, etap poszukiwania innego rozwiązania przeprowadzono na etapie wyboru wariantu przebiegu drogi, oceniając 6 wariantów jej przebiegu. W podsumowaniu powyższego stwierdzono, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która w sposób bezpośredni koliduje z projektowaną inwestycją publiczną, jest niezgodne z przepisami Kpa, jak i ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie G. D. D. K. i A., jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, gdyż odwołująca się Dyrekcja nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W myśl art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, co oznacza, iż aby posiadać przymiot strony - niezbędne jest wykazanie interesu prawnego w danym postępowaniu. W wyroku NSA z dnia 23-03-1999r. sygn. akt I SA 1189/98 określono cechy interesu prawnego, "który ma być interesem osobistym, własnym, indywidualnym, konkretnym, aktualnym a nie ewentualnym oraz sprawdzalnym obiektywnie. Strona występuje w sprawie na podstawie roszczenia prawnego, które musi się opierać na przepisie prawa, musi zatem istnieć przepis, będący podstawą do konkretnego roszczenia". Z powyższego wynika, że tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści i stanowiący podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Odnosząc się do kwestii budowy drogi ekspresowej Kolegium wskazało, że z faktu iż na określonym terenie planowana jest inwestycja celu publicznego, która będzie realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie można wyprowadzić wniosku, że w związku z tym odwołujący się nabywa przymiot strony. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wprowadzają odmienny tryb postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji "drogowych". Nie można zatem, w odniesieniu do odwołującej się Dyrekcji, mówić o interesie prawnym w postępowaniu z wniosku właściciela działki nr [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzje ustalające warunki zabudowy nie są decyzjami uznaniowymi organu lecz ich ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane; organ ustalający warunki zabudowy, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji jak i odmowa ustalenia warunków zabudowy, musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami nakładającymi expressis verbis konkretne ograniczenia. Ponadto nie bez znaczenia pozostaje, iż zgodnie z obowiązującymi regułami dotyczącymi postępowania administracyjnego, decyzję administracyjną wydaje się w oparciu o ustalenia faktyczne i stan prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy, a w istniejącym stanie faktycznym i prawnym - odwołująca się Dyrekcja nie włada gruntami położonymi w sąsiedztwie działki nr [...] obręb, ani też nie posiada jeszcze stosownego pozwolenia na ich zabudowę. Dopiero uwzględnienie Programu Budowy Dróg Krajowych ( ) w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (prawo lokalne) może stanowić przepis odrębny, sprzeciwiający się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie. Pismem z [...] G. D. D. K. i A. wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia, a więc przesądzenia, że to właśnie ten wariant drogi będzie realizowany, zachodzi konieczność umieszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru odpowiedniego pasa terenu pod budowę drogi. Od tego momentu zarządca drogi ma interes prawny we wszystkich postępowaniach, których przedmiotem są nieruchomości przewidziane pod realizację drogi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), uznał, że poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa w stopniu umożliwiającym Sądowi jego wzruszenie, a zarzuty zawarte w skardze nie mogły doprowadzić do podważenia jego legalności. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego - wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. - umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy. Rozstrzygnięcie oparte na wskazanej podstawie prawnej stosuje się w sytuacji, gdy rozpoznanie samego odwołania przez organ wyższego stopnia stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego może być w szczególności cofnięcie odwołania, złożenie odwołania przez podmiot nie mający przymiotu strony w postępowaniu, jak również brak rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wobec którego złożono odwołanie. W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził zaistnienie drugiej z powołanych przyczyn, tj. brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie i umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, iż skarżąca nie ma w sprawie przymiotu strony. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są jedynie: wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jak również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie włada gruntami położonymi w sąsiedztwie działki nr [...] obręb, ani też nie posiada jeszcze stosownego pozwolenia na ich zabudowę. Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dopiero uwzględnienie Programu Budowy Dróg Krajowych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa może stanowić przepis odrębny, sprzeciwiający się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie. Powyższe dowodzi, iż strona skarżąca nie wykazała, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działek objętych postępowaniem o warunki zabudowy, ani działek sąsiadujących. Zaś z faktu, iż na określonym terenie planowana jest inwestycja celu publicznego, która będzie realizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wypływają jakiekolwiek uprawnienia skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją o ustalenie warunków zabudowy. W tym kontekście wskazać należy, iż szczególną cechą interesu prawnego jest realność, co oznacza że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Zatem, skoro skarżącej w chwili obecnej nie przysługuje żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, to stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo uznało, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w tym w kwestionowaniu decyzji ustalającej te warunki i umorzyło postępowanie odwoławcze. Na marginesie wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji organ pierwszej instancji zawarł informację o ewentualności zajęcia części lub całej działki pod infrastrukturę drogi. Wobec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.