II SA/Sz 533/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Goleniowie z dnia 25 stycznia 2012 r. nr XVI/173/12 w przedmiocie likwidacji Przedszkola Publicznego z Oddziałami Integracyjnymi Nr 6 "Tęczowa Kraina" w Goleniowie oddala skargę Rada Miejska z powołaniem się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 59 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po uzyskaniu opinii Kuratora Oświaty, podjęła w dniu [...] r., uchwałę Nr XVI/173/12 w sprawie likwidacji Przedszkola Publicznego z Oddziałami Integracyjnymi Nr 6 "Tęczowa Kraina" w Goleniowie. W § 1 uchwały Rada postanowiła, że z dniem 31 sierpnia 2012 r. likwiduje Przedszkole Publiczne z Oddziałami Integracyjnymi Nr 6 "Tęczowa Kraina" w Goleniowie. W § 2 uchwały Rada postanowiła, że dzieciom uczęszczającym do Przedszkola, o którym mowa w § 1, zapewnia się możliwość kontynuowania wychowania przedszkolnego w innych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę W § 3 uchwały, że dokumentację zlikwidowanego Przedszkola przejmuje Gmina Goleniów, z wyłączeniem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przejmuje Kurator Oświaty W § 4 ust. 1 uchwały Rada postanowiła, że majątek likwidowanego Przedszkola pozostaje własnością Gminy a w ust. 2, że należności i zobowiązania likwidowanego Przedszkola przejmuje Gmina Wykonanie powyższej uchwały, zgodnie z brzmieniem § 5 Rada powierzyła Burmistrzowi Gminy W § 6 postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę z powołaniem się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym złożyła I. L. zatrudnienia w likwidowanym przedszkolu jako nauczycielka. Skarżąca zarzuciła, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.) i wniosła "o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały". W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że likwidacja Przedszkola Nr [...] "T. K." pozbawiła Ją stanowiska pracy, dlatego ma interes prawny w ustaleniu, iż uchwała została podjęta z naruszeniem art. 59 ust. 1 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Wskazała, że przedszkole publiczne może być zlikwidowane, po zapewnieniu przez organ prowadzący możliwości kontynuowania opieki nad dziećmi w innym przedszkolu publicznym tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu. Tymczasem, likwidowane przedszkole jest jedyną tego typu placówką w Gminie. Okoliczność, że od [...] r. ma powstać z inicjatywy dotychczasowego dyrektora Przedszkola Publicznego "T. K." placówka o zbliżonym profilu, nie może wypełnić przesłanki wynikającej z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty "zapewnienia możliwości kontynuowania" opieki nad dziećmi w innym przedszkolu publicznym tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu. Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, powołanie przedszkola z inicjatywy dotychczasowego dyrektora, było zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Skarżąca podkreśliła, że ewentualna działalność przedszkola może zostać zainicjowana dopiero z chwilą zakończenia bytu prawnego Przedszkola Publicznego nr [...] "T. K.". Takiego stanu nie można nazwać "zapewnieniem możliwości kontynuowania" opieki w innym przedszkolu publicznym tego samego typu. Ponadto działalność ta miała by być prowadzona przez osobę fizyczną i w przypadku jakiegokolwiek zdarzenia losowego lub zmiany decyzji o podjęciu się tego przedsięwzięcia, rodzice około stu dzieci zostaną postawieni wobec faktu niemożności kontynuowania nauki. Nie jest zatem spełnieniem warunku zapewnienia możliwości kontynuowania korzystania z przedszkola tego samego typu, w przedszkolu które fizycznie jeszcze nie istnieje. Skarżąca podniosła też, że w ustawie o systemie oświaty uznano, iż możliwość założenia szkoły lub placówki publicznej przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego ma służyć poprawie warunków kształcenia i opieki, a także korzystnie uzupełniać sieć przedszkoli publicznych, nie ma więc całkowicie ich zastępować. Tymczasem celem Gminy jest zastąpienie jedynego prowadzonego przez Gminę przedszkola z oddziałami integracyjnymi na przedszkole prowadzone przez osobę fizyczną. Oferta osoby fizycznej mogłaby jedynie uzupełniać ofertę gminy, a nie ją zastępować. Jeżeli gmina chciała pozbyć się prowadzenia przedszkola, to z uwagi na jego wyjątkowość powinna dokonać jego przekazania w trybie art. 5 ust. 5 g ustawy o systemie oświaty, a nie likwidować. Skarżąca wskazała, że przed wniesieniem skargi do sądu w dniu . [...], wystąpiła do Rady Miejskiej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska w Goleniowie uchwałą z dnia 28 marca 2912 r., Nr XVIII/211/12 uznała wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, podnosząc, że skarżąca nie wykazała, iż Jej interes prawny został naruszony uchwałą. Powoływanie się na hipotetyczną sytuację utraty pracy, a jednocześnie nie wykazanie tej okoliczności musi skutkować stwierdzeniem, że strona nie wykazała interesu prawnego, zatem skarga jest niedopuszczalna. Przedmiotowa uchwała nie rozstrzyga także o elemencie sytuacji materialnoprawnej strony. Ponadto skarżąca w skardze podniosła inne okoliczności niż w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym do Rady. W wezwaniu tym skarżąca podniosła, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 5 ust. 5 g ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty. Przepis ten reguluje kwestię przekazania "w drodze umowy", prowadzenia szkoły lub placówki, a nie jej likwidację i w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Sąd postanowieniem z dnia 12 lipca 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku strony przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. Po wniesieniu skargi, skarżąca w dniu [...] r. przesłała kopię wyroku Sądu Rejonowego z dnia r[...]. w sprawie [...]o uznaniu wypowiedzenia stosunku pracy dokonanego pismem z dnia [...]r. przez Przedszkole Publiczne z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] "T. K." wobec niej za bezskuteczne oraz wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...]r., w sprawie [...] o zmianie powyższego wyroku tylko o tyle, że wobec upływu okresu wypowiedzenia przywraca skarżącą do pracy w Przedszkolu z Oddziałami Integracyjnymi "T. K. " na dotychczasowych warunkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia określonej uchwały, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest podjęta w dniu 25 stycznia 2012 r. przez Radę Miejską w Goleniowie uchwała Nr XVI/173/12 w sprawie likwidacji Przedszkola Publicznego z Oddziałami Integracyjnym Nr 6 "Tęczowa Kraina" w Goleniowie. Skarga została złożona przez skarżącą będącą pracownikiem likwidowanej jednostki na stanowisku nauczyciela. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Tak więc warunkami dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o powyższy przepis są : wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Warunkiem zaś skuteczności skargi wniesionej na podstawie tego przepisu musi być naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wyjaśnić trzeba, że powołany przepis stanowi lex specialis w odniesieniu do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa, gdyż w odmienny sposób wywodzi legitymację skargową z interesu prawnego. Jeżeli bowiem w art. 50 p.p.s.a. legitymacja powiązana jest z interesem prawnym, to w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest powiązana z naruszeniem interesu prawnego. Dlatego strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym musi się wykazać nie tylko samym interesem prawnym, lecz również jego naruszeniem. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie powyższego przepisu skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Strona skarżąca musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego strefę prawnomaterialną, pozbawia stronę przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego musi zatem wprost wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z 3.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA 2005, nr 1 poz. 2). Subiektywne przekonanie strony o niecelowości lub niesłuszności podjętej przez radę gminy uchwały, nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W przedmiotowej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Przepis ten, jak wynika to z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały), odnosi się również do przedszkola. Jednakże wynikający z tego przepisu przedmiot ochrony nie pozwala na objęcie nim nauczycieli i innych pracowników szkoły/przedszkola. Wskazany przepis wyraźnie bowiem obejmuje ochroną uczniów szkoły / dzieci uczęszczających do przedszkola przed negatywnymi skutkami likwidacji szkoły / przedszkola, zezwalając na zlikwidowanie szkoły / przedszkola z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu przez organ tymże uczniom / przedszkolakom, możliwości kontynuowania w innej szkole publicznej / przedszkolu publicznym tego samego typu. Tymczasem skarżąca podniosła, że likwidacja przedszkola, która nastąpiła z naruszeniem powyższego przepisu, pozbawia ją stanowiska pracy. W ocenie Sądu, wskazany przepis z wyżej przytoczonych względów nie stwarza żadnej ochrony dla nauczycieli zatrudnionych w przedszkolu, które ma ulec likwidacji. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżąca, jako nauczyciel zatrudniony w Przedszkolu Publicznym z Oddziałami Integracyjnymi Nr [...] "T. K.", nie posiada legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Goleniowie w sprawie likwidacji tego przedszkola, gdyż z materialnoprawnej podstawy zaskarżonej uchwały nie sposób wywieść jej interesu prawnego, który obiektywnie został naruszony tą uchwałą. W szczególności przepis ten nie zawiera gwarancji ochrony stosunku pracy nauczycieli, którego jednak nie można utożsamiać z interesem prawnym. Skarżąca ma niewątpliwie interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały o likwidacji przedszkola. W ocenie Sądu brak interesu prawnego u skarżącej w zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały o likwidacji przedszkola, prowadzi do wniosku, że zasadne jest oddalenie z tej przyczyny jej skargi. Uniemożliwia to Sądowi badanie ewentualnych naruszeń prawa, jakie zarzuca skarżąca Radzie Miejskiej W związku zaś z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem o odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji skargowej skarżącej, wyjaśnić należy, że badanie interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu należy kwestii materialnoprawnych, podlegających badaniu na rozprawie. Z tego względu stwierdzenie, że skarżący nie ma legitymacji skargowej prowadzi do oddalenia skargi, a nie do odrzucenia skargi. Z tych przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.