II SA/Sz 535/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy [...] s t w i e r d z a nieważność zaskarżonej uchwały Dnia [...] r., na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy [...]. W § 5 powyższej uchwały zamieszczona została regulacja stanowiąca, że stypendium szkolne udzielane w formie świadczenia pieniężnego będzie realizowane po przedstawieniu oryginału rachunku, faktury bądź innego dokumentu potwierdzającego poniesienie kosztów na cele w uchwale przewidziane, przy czym termin składania rachunków na ich potwierdzenie upływa po [...] dniach od wydania decyzji administracyjnej przyznającej stypendium. Refundacja kosztów zgodnie z treścią powołanego paragrafu, realizowana miałaby być, po otrzymaniu stosownej na te cele dotacji z Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu, do wysokości stypendium szkolnego określonego w decyzji administracyjnej wydanej przez Burmistrza Gminy . W § 10 uchwały Rada postanowiła, że z dniem jej wejścia w życie traci moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy [...]. Jednocześnie w § 12 zaskarżonej uchwały zastrzeżono, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia [...] r. Na niniejszą uchwałę Prokuratur Rejonowy złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotowej uchwale Prokurator zarzucił niezgodność z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 190. poz. 1606, ze zm., dalej zwana o.a.n.) poprzez wprowadzenie w § 12 uchwały przepisu, zgodnie z którym wchodzi ona życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od dnia [...] r.. Prokurator wskazał, że zgodnie z przepisami tejże ustawy, akt prawa miejscowego wchodzi w życie po upływie [...] dni od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, natomiast możliwość wcześniejszego wejścia w życie aktu, w tym z mocą wsteczną, uzależniona jest od zaistnienia ważnego interesu państwa i to jedynie wówczas, gdy nie sprzeciwiają się temu zasady demokratycznego państwa prawnego. W ocenie skarżącego, tego rodzaju przesłanki nie zaistniały w przedmiotowej sprawie. Gmina nie odwołała się w zaskarżonej uchwale do treści przepisu art. 5 o.a.n., dopuszczającego możliwość nadania aktowi mocy wstecznej i w żaden sposób nie uzasadniła potrzeby rozciągnięcia mocy obowiązującej aktu na okres poprzedzający jego uchwalenie i opublikowanie. Ponadto przedmiotowej uchwale zarzucono w skardze, że nałożyła na osoby, które uzyskały świadczenie na podstawie poprzednio obowiązujących w tym zakresie w gminie [...] przepisów, obowiązek przedłożenia dokumentów na potwierdzenie poniesionych kosztów, co czyni w mniemaniu organu wnoszącego skargę wyłom zarówno w zasadzie lex retro non agit, jak również w zasadzie równości wobec prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Jako podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały wskazano w niej art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten stanowi, że rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Z kolei z art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy, poza kwestiami wyliczonymi w pkt 1-14 wskazanego przepisu, stanowienie także w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Art. 90f ustawy o systemie oświaty w związku z art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym, zawiera zatem dyspozycję dla organu stanowiącego gminy do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie danej gminy. Tak więc zaskarżona uchwała podjęta została przez uprawniony organ na właściwej podstawie prawnej. Stawiany w skardze zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 o.a.n., okazał się zasadny. Zgodnie z treścią art. 4 o.a.n, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być także dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Dla przepisów porządkowych ustawodawca zastrzegł z kolei, że wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Jak stanowi art. 5. przywołanej ustawy, przepisy art. 4 o.a.n. nie wyłączają jednak możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli tylko zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W przedmiocie tychże zasad wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, krytycznie oceniając w ich kontekście retroaktywne działanie prawa i wyjątkowo jedynie dopuszczając odstępstwa (m.in. K. 15/91, K. 8/93, K. 1/94, K 2/94, K. 22/96, U 11/97, K. 26/97, P. 4/98, K. 10/98). Na uwagę zasługuje zwłaszcza orzeczenie z dnia 29 stycznia 1992 r. (Sygn. akt K. 15/91), w którym Trybunał zajął stanowisko, że "zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż niewypowiedziana expressis verbis w Konstytucji RP, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z zasady demokratycznego państwa prawnego, proklamowanej przez art. 1 Konstytucji RP. Ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca (została nie tylko uchwalona lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym). Jej treścią jest zakaz nadawania mocy wstecznej, zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Uznając tę zasadę za podstawę porządku prawnego, Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza wszak dopuszczalności odstąpienia od tej zasady w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna, np. sprawiedliwości społecznej". Powyższe orzeczenie odwołuje się, co prawda, jeszcze do rozwiązań przyjętych na gruncie Konstytucji z 1952 r., jednakże w wyroku z 25 listopada 1997 r. (Sygn. akt K. 26/97), odnośnie obecnej regulacji konstytucyjnej Trybunał zauważył, że "że zasada demokratycznego państwa prawnego nie tylko znalazła wyraz w nowej konstytucji, ale też, że sformułowanie art. 2 konstytucji (Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej) jest dosłownym powtórzeniem dawnego art. 1 przepisów konstytucyjnych, wprowadzonego do naszego porządku konstytucyjnego mocą nowelizacji z 29 grudnia 1989 r, a więc już w nowym porządku ustrojowym. Konwencję redakcyjną polegającą na dosłownym powtórzeniu przepisu należy uznać za jasny wyraz intencji ustawodawcy konstytucyjnego do przejęcia dotychczasowego kształtu i rozumienia zasady demokratycznego państwa prawnego, tak jak się ona uformowała w praktyce konstytucyjnej, a zwłaszcza w orzecznictwie minionych ośmiu lat. Identyczności językowej towarzyszy bowiem bliskość aksjologiczna - zespół wartości, który legł u podstaw nowelizacji grudniowej z 1989 r. znalazł potwierdzenie i rozwinięcie w Konstytucji z 2 kwietnia 1997. Tym samym, podstawowa treść zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 konstytucji, może i powinna być rozumiana w taki sam sposób, jak rozumiano treść tej zasady w poprzednim porządku konstytucyjnym". W ocenie Sądu, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnieść należy do wszystkich aktów ustanawiających przepisy powszechnie obowiązujące, a nie jedynie do aktów rangi ustawy. W przedmiotowej sprawie, rację ma skarżący kwestionując w powyższym kontekście wprowadzoną w § 5 zaskarżonej uchwały regulację, zgodnie z którą, uprawnienie do uzyskania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy [....] uzależniono od spełnienia wymogu przedłożenia oryginału rachunków, faktur lub innych dokumentów mających stanowić środek dowodowy na fakt poniesienia kosztów. Obowiązek ten nałożony został na beneficjentów świadczenia dopiero w uchwale będącej przedmiotem skargi. Nie został on natomiast uregulowany w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r., która na podstawie § 10 zaskarżonego aktu utraciła moc z dniem jego wejścia w życie. W świetle obowiązujących przepisów oraz zgodnie z linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przyjąć należy, że ustalenie terminu wejścia w życie zaskarżonej uchwały na dzień jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od [...] r. bez wykazania, zgodnie z art. 5 o.a.n., przyczyn i okoliczności uzasadniających wsteczne obowiązywanie aktu, nie naruszających zasady demokratycznego państwa prawnego, stanowi naruszenie zarówno powołanego przepisu art. 5 o.a.n., jak również zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP z 1997 r.. Jednocześnie obciążenie dodatkowymi obowiązkami korzystających ze świadczenia podmiotów ponad te, jakie określone zostały na gruncie uprzednio wiążącej regulacji, uznać należy za okoliczność pogarszającą ich sytuację, a przez to wykluczającą zastosowanie wyjątków od zasady lex retro non agit. Zaznaczenia wymaga również wewnętrzna sprzeczność przepisu § 5 zaskarżonej uchwały. W ust.1 stanowi on, że stypendium szkolne udzielane w formie świadczenia pieniężnego będzie realizowane po przedstawieniu oryginału rachunku, faktury bądź innego dokumentu potwierdzającego poniesienie kosztów na cele określone w § 5 ust. 1-3. Oprócz zastosowania techniki legislacyjnej, w której dany przepis odwołuje się sam do siebie, to dodatkowo ust. 2 i 3 nie czynią zadość zamieszczonemu w § 5 ust. 1 odesłaniu, nie zostały bowiem w nich określone jakiekolwiek cele, na które powołano się w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 147 § 1 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.