II SA/Sz 538/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwanej Kpa), po rozpatrzeniu odwołania P. B. od decyzji Starosty z dnia [...], o uchyleniu w wyniku wznowienia postępowania własnej decyzji z dnia [...]o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działki nr ewid. [...], gmina [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż dnia [...]r. do Starosty wpłynął wniosek S. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...], udzielającą P. B. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działki nr ewid. [...]. Decyzją z dnia [...]r. Starosta z przyczyn formalnych, tj. upływu określonego w art. 148 § 1 Kpa terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, odmówił wznowienia postępowania w sprawie ww. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od decyzji tej S. M. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...]Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda nadto wskazał, że można wznowić postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w wypadku gdy wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję i że w przypadku wznowienia postępowania z urzędu nie stosuje się art. 148 § 1 Kpa. Postanowieniem z dnia [...], Starosta wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...]. Podstawę do wznowienia postępowania stanowiło ujawnienie się nowego dowodu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę Nr [...], nieznanego organowi pierwszej instancji w trakcie wydawania tegoż pozwolenia. Na postanowienie o wznowieniu postępowania P. B. złożył zażalenie. Postanowieniem z dnia [....], Wojewoda stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia. Decyzją z dnia [...]r. Starosta w wyniku przeprowadzonego postępowania, uchylił w całości własną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [....]wskazując, iż w dniu wydania tej decyzji inwestor nie dysponował prawem do tej nieruchomości na cele budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P.B., zarzucając organowi pierwszej instancji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Odwołujący się podniósł, że umową z dnia [...]przeniósł na S. M. udział we własności działki nr [...], natomiast stan prawny pozostałych działek nr [...]nie uległ zmianie. W związku z powyższym nie utracił prawa do dysponowania ww. działkami na cele budowlane. Z tego względu nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji Nr [...], o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej w [...]. Rozważając wynikające z treści skarżonej decyzji oraz odwołania kwestie Wojewoda wskazał, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwości te wpłynęły na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Podstawę prawną do wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...]stanowił art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Natomiast pojęcie dowodu wynika wprost z art. 75 Kpa, który stanowi że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przesłankę do wznowienia przedmiotowego postępowania stanowiło ujawnienie się nowego dowodu w sprawie, który nie był znany organowi pierwszej instancji w trakcie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [....], będącej przedmiotem wznowienia. Dowodem tym jest umowa przeniesienia własności działki [...](nie objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę nr [...]) oraz działki nr [...](w udziale 306/1000) zawarta w dniu [....]r. pomiędzy sprzedającym P. B. a kupującym S. M. w formie aktu notarialnego Repertorium A [...]. Z treści tej umowy wynika, że P.B. przeniósł z dniem [...]r. na rzecz S. M. własność nieruchomości nr [...]w udziale 306/1000. Zgodnie z § 6 Umowy (akt notarialny Rep. A [...]) "wydanie przedmiotów umowy w posiadanie Kupującego nastąpiło w dniu dzisiejszym. ". Artykuł 548 Kodeksu cywilnego stanowi, że z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą, o czym kupujący został pouczony w § 6 aktu notarialnego. W dniu [....]r. Starosta udzielił P. B. pozwolenia na budowę Nr [...], które obejmowało również działkę nr [...]. Zatem na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...]r.) inwestor P.B. w złożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wykazał się zgodą współwłaściciela nieruchomości nr [...]S. M. na zadysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie inwestora P. B. zostało złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę w dniu [...]r., tj. przed zawarciem w dniu [...]r. umowy przenoszącej własność działki nr [...]na rzecz S. M.. Wymóg złożenia powyższego oświadczenia wynika wprost z zapisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i jest jednym z niezbędnych warunków do wydania pozwolenia na budowę. Składane w tym trybie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Zatem z uwagi na ujawnienie się nowego dowodu, w postaci umowy przeniesienia własności działki [...](akt notarialny Rep. A [...]), nieznanego organowi wydającemu pozwolenie na budowę Nr [...], należało wznowić postępowanie administracyjne zakończone ww. pozwoleniem na budowę. Wojewoda nadto wskazał, iż organ administracji publicznej obowiązany jest prawidłowo określić krąg stron postępowania. Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...], wg stanu na dzień [...]r. wynika, że działka ta jest przedmiotem współwłasności wskazanych tam osób fizycznych. Wskazani w księdze wieczystej [...], współwłaściciele nieruchomości nr [...], nie zostali uznani za strony wznowionego przez Starostę postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...]. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22.11.2009 r. sygn. akt IV SA/Po 305/09, w LEX nr 574088). Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Aktualnie działka nr [...]jest przedmiotem współwłasności, zatem współwłaściciele tej nieruchomości powinni zostać uznać za stronę wznowionego postępowania. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi naruszenie art. 10 Kpa, zgodnie z którym, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pozbawienie stron udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że postępowanie jest wadliwe. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, ma obowiązek zastosować art. 138 § 2 Kpa, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie zabezpiecza osobom pozbawionym statusu strony, przewidziany art. 15 Kpa dwuinstancyjny tryb postępowania, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 07.06.2007 r. sygn. akt II SA/Łd 1108/10). Jak wyżej wskazano, Starosta w sposób nieprawidłowy ustalił krąg osób, które winny, jako strony, brać udział we wznowionym postępowaniu, co jest dostateczną przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzone ww. uchybienia organu pierwszej instancji nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Wobec powyższego organ odwoławczy nie może odnieść się do kwestii, ewentualnych naruszeń przepisów materialnoprawnych przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji. Działanie takie mogłoby prowadzić do pozbawienia strony możliwości ponownego (dwukrotnego) merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 Kpa. Powyższą decyzję zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działający w imieniu P. B. radca prawny M. A.. Zaskarżonej decyzji zarzucił : 1) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji polegających na błędnym przyjęciu, że P.B. na dzień [...]r. utracił prawo dysponowania nieruchomością stanowiącą działki nr ewid. [...]na cele budowlane, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazując na powyższe podstawy, wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...]r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [....]r., o uchyleniu w wyniku wznowienia postępowania własnej decyzji z dnia [....], o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działki nr ew. [....], 2) obciążenie organu administracyjnego kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił okoliczności sprawy, wskazując, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...]roku Wojewoda po rozpoznaniu odwołania P. B. od decyzji Starosty z dnia [...], o uchyleniu w wyniku wznowienia postępowania własnej decyzji z dnia [...], o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działki nr ew. [....], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dnia [...]r. umową przeniesienia zawartą aktem notarialnym Rep. A numer [...]r. skarżący sprzedał S. M. działkę [...]oraz swój udział w działce [...]. W przypadku zaś działek [...], skarżący nigdy ich nie sprzedawał, jak i nie zamierzał ich sprzedawać, w związku z czym nie ulega wątpliwości iż skarżącemu przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zawarcie w dniu [...]roku umowy przeniesienia prawa własności zawartej aktem notarialnym Rep. A numer [...]nie wywołało konsekwencji w postaci utraty tytułu prawnego do dysponowania na cele budowlane działkami numer [...], a tym samum nie zaszły zmiany, których konsekwencją mogłaby być zmiana ostatecznej decyzji Starosty nr [...]r. o pozwoleniu na budowę sieci wodno-kanalizacyjnej w działkach nr ewid. [...]. Uznać należy, iż w wyniku zawarcia umowy z dnia [....]roku nabywca stał się współwłaścicielem działki [...]natomiast stan prawny działek [...]nie zmienił się. W żadnej mierze nie można przyjąć, iż fakt zbycia przez skarżącego udziału w działce [...]oznacza automatycznie, że utracił on tytuł prawny do dysponowania tą działką na cele budowlane. Wskazać bowiem należy, iż skarżący w dalszym ciągu posiadał tytuł prawny do nieruchomości, a nabywca udziału w działce [...]S. M. wyrażał zgodę na dysponowanie przez skarżącego nieruchomością na cele budowlane w zakresie budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działki nr ewid. [...]. Potwierdzeniem faktu posiadania przez skarżącego zgody udzielonej przez nabywcę udziału w działce [..,.]S. M. na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane jest fakt, iż skarżący wnioskiem z dnia [...]roku wystąpił o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz S. M.. Skarżący nie zgodzi się ze stwierdzeniem, że Starosta w nieprawidłowy sposób ustalił krąg osób, które powinny w charakterze strony brać udział we wznowionym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz każdy właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu. Stąd też wyraźnie wynika, że inwestorem jest zawsze podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a który następnie będzie adresatem wydanej w tym przedmiocie decyzji. Skarżący P.B. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w momencie, gdy był on wyłącznym właścicielem działki [...]. Stan ten istniał również w dacie składania przez skarżącego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stąd też nie powinno ulegać wątpliwości, iż stroną toczącego się postępowania był skarżący. W ocenie skarżącego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że status strony przysługuje również S. M.. Za słusznością przedstawionego przez skarżącego stanowiska przemawiać może decyzja Starosty nr [...]), w której uzasadnieniu organ administracji w pkt 1 stwierdził, że cyt.: "P.B. złożył wniosek o pozwolenie na budowę dołączając do niego m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane spełniając tym samym przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, a całe postępowanie przebiegało w czasie kiedy P.B. był w posiadaniu nieruchomości objętych niniejszą decyzją. Ponieważ sprzedaż nieruchomości postała dokonana po rozstrzygnięciu postępowania lecz w dzień poprzedzający wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, więc ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nie zmieniłoby się co do jej istoty (...) ". Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, kogo uważa się za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego, nie ma podstaw do twierdzenia, że dla prawidłowości toczącego się postępowania koniecznym jest występowanie S. M., tym bardziej, że wyraził on zgodę na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane przez P. B., o czym świadczy fakt, iż skarżący wnioskiem z dnia [...]roku wystąpił o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz S. M.. Zgodnie nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzji w całości i przekazać sprawę, do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wyraźnie zatem kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1. stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2. uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użyte przez ustawodawcę pojęcie istotności należy rozumieć w taki sposób, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji Zgodnie z wskazaną wykładnią komentowanego przepisu, zauważyć należy, że w brzmieniu dotychczasowym dokonano zmiany tego przepisu, co z kolei oznacza, że nie jest to zmiana zasadnicza, lecz jedynie pewna korekta ustawodawcza. Nadal bowiem podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy "zakres postępowania wyjaśniającego", czyli "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym wydanie zaskarżonej decyzji przez organ administracyjny nastąpiło bez podstawy prawnej. Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, podkreślając, iż uchylenie przedmiotowej decyzji nastąpiło z przyczyn formalnoprawnych. Z takim rozstrzygnięciem organu II instancji nie sposób się zgodzić. Samo naruszenie przepisów postępowania powinno prowadzić do uchylenia wydanej decyzji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały, określone w art. 138 § 2, a więc w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wynika stąd, że żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. (wyrok NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81 ONSA 1981, Nr 2, poz. 88). W wyroku z dnia 29 marca 2006 r. (II OSK 633/05) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Ponieważ przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzają tego przepisu. Decyzja taka nie może tyć wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żądne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu." Zatem samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, choć jest przesłanką konieczną uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie przez organ, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", czego organ I instancji w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wykazał. Dlatego też nawet przy założeniu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zawiadomienia S. M. o toczącym się postępowaniu, to nie jest to przesłanka pozwalająca organowi na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Konieczne bowiem jest wykazanie przez organ, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast organ I instancji, pomimo takiego obowiązku nałożonego na niego przez ustawodawcę nie uczynił tego. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej : "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a. – narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do uznania, iż wydana ona została z naruszeniem prawa. W szczególności stwierdzić należy, iż organ II instancji uwzględnił odwołanie strony skarżącej, wydając w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. decyzję kasacyjną. Przesłanką takiego rozstrzygnięcia było przede wszystkim stwierdzenie, że we wznowionym przez organ I instancji z urzędu postępowaniu nie brały udziału wszystkie osoby, którym przysługiwał status strony postępowania, w szczególności współwłaściciel działki nr [...]objętej spornym pozwoleniem na budowę z dnia [...]– S. M.. Stanowi to wadę postępowania, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 10 § 1 K.p.a. skutkującą wszystkimi negatywnymi skutkami wydanej w takich okolicznościach decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy w szczególności, iż zaskarżoną decyzją Wojewoda nie rozstrzygnął, że skarżący utracił prawo do dysponowania ww. działkami na cele budowlane, jedynie stwierdził, że Starosta prawidłowo wznowił postępowanie w sprawie decyzji tego organu z dnia [...]. Z treści umowy przeniesienia własności (akt notarialny Rep. A [...]) wynika bowiem, że skarżący P.B. przeniósł z dniem [...]r. na rzecz S. M. własność nieruchomości nr [...]w udziale 306/1000. Na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...]r.) oświadczenie P. B. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie odpowiadało aktualnemu stanowi rzeczy, gdyż nie dysponował on zgodą współwłaściciela nieruchomości nr [...]S. M. na wykorzystanie tej nieruchomości na cele budowlane wskazane we wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę. W sprawie pojawił się zatem nowy dowód, istniejący w dniu wydania decyzji, a nie znany organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tej przyczyny w zaskarżonej decyzji przyjęto, że z uwagi na ujawnienie się nowego dowodu, w postaci umowy przeniesienia własności działki [....], nieznanego organowi wydającemu pozwolenie na budowę Ne [...], należało wznowić postępowanie administracyjne zakończone ww. pozwolenie na budowę. Jednakże wydana w następstwie wznowienia postępowania decyzja Starosty nr [...]), uchylająca decyzję tego organu z dnia [...]r. oraz odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę, dotknięta jest bezspornie opisaną wyżej wadą. Wojewoda słusznie nie odniósł się do kwestii naruszeń przepisów materialnoprawnych przez organ wydający decyzję będącą efektem postępowania wznowieniowego. Działanie takie mogłoby prowadzić do pozbawienia strony możliwości ponownego (dwukrotnego) merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 Kpa. Dlatego organ odwoławczy wskazał, iż Starosta przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, oceni zebrany materiał dowodowy w sprawie i na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia umożliwi wszystkim stronom pełny udział w postępowaniu oraz wypowiedzenie się co do zebranych materiałów, co może mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia podjętego w wyniku wznowienia postępowania. Odnośnie zarzutu błędnego zastosowania art. 138 § 2 Kpa i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji należy przyznać słuszność stanowisku organu odwoławczego, iż organ administracji publicznej obowiązany jest prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. Dotyczy to każdego stadium postępowania. Z akt postępowania wynika, że działka nr [...]jest przedmiotem współwłasności wskazanych tam osób fizycznych. Wskazani w księdze wieczystej KW [...], współwłaściciele nieruchomości nr [...]r. nie zostali jednak uznani za strony wznowionego przez Starostę postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...], co jest dostateczną przesłanką do wydania, wobec decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania, decyzji kasacyjnej i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, winien zastosować art. 138 § 2 K.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jest to konieczne chociażby ze względu na treść art. 15 K.p.a., który zabezpieczenia wszystkim stronom postępowania prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Powyższe stanowisko wynika też z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym m.in. z wyroku NSA z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 88/08 oraz WSA w Kielcach z dnia 09.12.2010 r. sygn. akt II SA/Ke 586/10. Celem wznowionego postępowania jest ponowne rozpoznanie sprawy przy wyeliminowaniu tych wad i braków wznowionego postępowania, które stanowiły przesłankę wznowienia. Zaskarżona decyzja, wydana w uwzględnieniu odwołania strony skarżącej, nie przesądza merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji zasadniczej, tj. odnoszącej się do wydanego skarżącemu pozwolenia na budowę. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w wyniku wznowienia postępowania organ może wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 151 § 1 pkt 1 lub pkt 2 kpa. Nie może to jest jednak odbyć w warunkach naruszenia zasad postępowania, w tym w szczególności naruszenia zasady prawa strony do udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa). W tych okolicznościach zaskarżone rozstrzygnięcia uznać należy za trafne, wobec czego skarga – jako nieuzasadniona – podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.